Stanovisko legislativního odboru k dovozu odpadů do spaloven komunálních odpadů

Energetické využití odpadů a spalování odpadu jako jeho odstranění Dovoz odpadů do spaloven odpadů
Přeshraniční pohyb odpadů upravuje přímo aplikovatelné a bezprostředně účinné nařízení (EHS) č. 259/93 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o jejich kontrole, ve znění pozdějších předpisů, a předpisy s ním související. Část devátá zákona č.185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“), je adaptací naší právní úpravy přeshraničního pohybu odpadů na zmíněné nařízení.
Na základě čl. 4.3. (a) (i) citovaného nařízení ES může členský stát přijmout opatření k úplnému nebo částečnému zákazu přepravy odpadů určených k odstranění nebo může s touto přepravou zásadně nesouhlasit (prohibit generally or partially or to object systematically to shipments of waste). Oproti tomu při přepravě odpadů za účelem jejich využití nemůže členský stát podle čl. 7.4. uplatnit obecný zákaz nebo systematické vznášení námitek.
V souladu s citovaným nařízením je v § 53 odst. 2 zákona o odpadech stanoven zákaz přeshraniční přepravy odpadů do České republiky za účelem jejich odstranění, s výjimkou odpadů vzniklých v sousedních státech v důsledku živelních pohrom nebo za stavu nouze; přeshraniční přeprava odpadů do České republiky za účelem jejich využití zakázána není.
Pro přeshraniční přepravu odpadů z členských států EU do spaloven odpadů v České republice je proto rozhodující stanovení, zda je spalování odpadů ve spalovnách odpadů jejich odstraněním, nebo zda je možné považovat jej za energetické využití odpadů.
Energetické využívání odpadů a spalování odpadů jako odstranění odpadů je zákonem o odpadech pojmově rozlišeno ustanoveními § 23 zákona o odpadech.
Ustanovení § 23 odst. 1 zákona o odpadech považuje spalování odpadů za energetické využití pouze tehdy, jestliže:

a) použitý odpad nepotřebuje po vlastním zapálení ke spalování podpůrné palivo a vznikající teplo se použije pro potřebu vlastní nebo dalších osob, nebo
b) odpad se použije jako palivo nebo jako přídavné palivo v zařízeních na výrobu energie nebo materiálů za podmínek stanovených právními předpisy o ochraně ovzduší.

Ustanovení § 23 odst. 2 zákona o odpadech stanoví, že „spalovny odpadů, u nichž nejsou splněny podmínky spalování uvedené v odstavci 1, jsou zařízeními k odstraňování odpadů“.
Rovněž legislativa Evropského společenství rozlišuje dva základní způsoby naložení s odpadem – využití (recovery) a odstranění (disposal). S těmito pojmy operuje několik právních předpisů, zejm. směrnice Rady 75/442/EHS a nařízení Rady (EHS) č. 259/93, přičemž podle směrnice Rady 75/442/EHS se pod pojmem „odstraňování“ rozumí „všechny úkony uvedené v příloze II A této směrnice“, zatímco pod pojmem „využití“ se rozumí „všechny úkony uvedené v příloze II B této směrnice“.
Podle těchto příloh směrnice je mezi operacemi odstraňování mimo jiné výslovně uvedeno spalování odpadů. Naopak za využití se považuje např. použití odpadů jako paliva nebo jiného prostředku k výrobě energie.
V této věci existuje několik rozsudků Evropského soudního dvora (dále jen „ESD“). V rozsudku ESD C-6/00 ze dne 27.2.2002 ve věci Abfall Service AG, se stanoví, že klasifikace činnosti v souladu s cílem směrnice, kterým je mimo jiné zachování přírodních zdrojů, musí vycházet z primárního cíle dané činnosti. Teprve v případě, že je odpad používán v zastoupení přírodních zdrojů, lze takové naložení s odpadem považovat za jeho využití. V rozsudku se ESD jednoznačně vyslovil, že i odstranění odpadu s využitím energie je v souladu s cíli rámcové směrnice o odpadu, přestože nejde o využití odpadu.
V rozsudku C-458/00 ze dne 13. 2. 2003 ve věci Komise proti Lucembursku se uvádí, že jsou-li odpady určeny ke spálení v zařízení, která zpracovávají odpady za účelem jejich odstranění, nelze takový úkon považovat za úkon, jehož hlavním cílem je využití těchto odpadů, a to ani tehdy, pokud během jejich spalování dochází k využití všeho nebo jen části tepla vyprodukovaného tímto spálením. ESD dodává, že pokud využití tepla produkovaného spálením představuje pouze sekundární efekt úkonu, jehož hlavním cílem je odstranění odpadů, nelze pochybovat o tom, že takový úkon je stále kvalifikován jako odstranění, nikoli využití.
Paní Catherine Day, ředitelka DG Environment k dotazu MŽP dopisem z 25.8.2004 k této věci sdělila, že Komise EU spíše zastává názor, že k určení, zda spalování odpadu je či není jeho energetickým využitím, by měl být brán zřetel i na úsporu přírodních zdrojů a že legislativa a judikatura EU musí být členskými státy aplikovány případ od případu, což konstatuje i ESD. Současně však Komise připouští, že diskuze o rozlišení odstraňování odpadů jejich spalováním a energetickým využitím odpadů, probíhají již několik let a dosud nebylo nalezeno uspokojivé řešení. Závazný výklad komunitárního práva však může podávat pouze ESD a ten za určující v této otázce považuje hlavní účel provozování zařízení. Podle soudu, jak zdůraznila paní Margot Wallstrom, členka evropské komise v dopise ministrům životního prostředí členských států EU již 24.7.2003, je v nejasných případech kritériem pro energetické využití odpadů rozhodnutí, zda může být stejná operace v zařízení prováděna za stejných podmínek s jiným materiálem než s daným odpadem.

Komise ES i ESD předpokládají při rozhodování o přiřazení spalování odpadů pod operace považované za odstraňování a nebo za využívání odpadů vždy posouzení konkrétního případu. Pro toto posuzování vymezil ESD v podstatě tři rozhodující kritéria, která musí být současně splněna, aby bylo možné spalování odpadů považovat za jejich energetické využití:

a) hlavním účelem operace je „umožnit odpadům být užitečnými“, tj. vyrobit energii,
b) jak energie generovaná, tak i energie získaná při spalování odpadů musí být vyšší než energie při procesu spalování spotřebovaná a zároveň musí platit, že
část tohoto přebytku bude efektivně využita, a to buď přímo jako tepelná energie nebo k výrobě elektrické energie a c) větší část odpadu musí být procesem spotřebována a větší část získané energie musí být využita.

Pokud se týče kritéria uvedeného výše pod bodem a), rozsudek ESD č. C-458/00 ze dne 13. února 2003 uvádí další dvě pomocná kritéria pro posouzení, zda hlavním účelem spalování odpadu je „umožnit odpadům být užitečnými“, tj. vyrobit energii. Jednak je to doložení toho, že odpady jsou do zařízení ke spalování dodávány proti platbě provozovatele tohoto zařízení, tj., že provozovatel spalovny za odpad platí jeho dodavateli. Dále je to doložení faktu, že odpady byly určeny do zařízení, které pokud není zásobeno odpady, muselo by pro svou činnost využívat primární zdroj energie. Teoreticky je sice možné, aby spalovny komunálních odpadů v případě absence odpadu využívaly primární zdroj energie (např. zemní plyn pomocí instalovaných hořáků), ale z ekonomického hlediska by to bylo pro provozovatele nepřijatelné a z technického hlediska by nemohlo být spalování primárního zdroje energie v zařízení určeném ke spalování odpadů nikdy tak efektivní, jako v zařízení určeném přímo ke spalování primárního zdroje energie.
Energetické využití odpadů, jako účel přeshraniční přepravy odpadů, by podle všech výše uvedených kritérií stanovených ESD bylo zřejmě možné uznat v konkrétních případech jejich spalování v cementárnách. V případě přeshraniční přepravy komunálního odpadu do spaloven komunálního odpadu se splnění všech zmíněných kritérií nedá předpokládat ani v jednotlivých případech.

JUDr. Eva Kružíková, CSc.
pověřená řízením odboru legislativního