Zkušenosti z povodní za posledních deset let a jejich využití ke zkvalitnění ochrany před povodněmi

Přirozené povodně jsou přírodní fenomén, kterému nelze zabránit. Povodně byly, jsou a budou. Ochrana před povodněmi nebude nikdy absolutní. Lze však částečně omezit povodňové kulminační průtoky, transformovat povodňovou vlnu a tím příznivěji ovlivnit časový průběh povodní, což umožňuje přijmout účinnější opatření pro záchranu životů a majetku. To jsou fakta, která musíme mít trvale na paměti, chceme-li reálně vytvářet předpoklady pro systematickou realizaci preventivních, technických, řídících, vzdělávacích, výchovných a dalších opatření na ochranu před vodním živlem.

Povodně představují pro Českou republiku největší přímé nebezpečí z přírodních katastrof a mohou být i příčinou závažných krizových situací, při nichž mohou vznikat nejen rozsáhlé materiální škody, ale rovněž ztráty na životech obyvatel postižených území, ekologické škody a devastace krajiny.

Přirozené povodně, které postihují území České republiky, lze z hlediska ročního období a jejich výskytu rozdělit do následujících typů:

• zimní a jarní povodně z tající sněhové pokrývky, případně ze současných dešťových srážek;
• letní povodně způsobené dlouhotrvajícími regionálními dešti;
• letní povodně způsobené krátkodobými srážkami velké intenzity (zasahují zejména menší toky, mají lokální charakter);
• zimní povodně způsobené ledovými jevy na tocích i při menších průtocích, způsobené vzdutím hladiny vodního toku.

Průběh povodní za posledních 10 let prokázal, že společnost je povodněmi stále velmi zranitelná, a to i v důsledku nevhodné urbanizace, technického rozvoje, vybavenosti sídel, výstavbou velkých nových sídlišť a výrobních kapacit v záplavových územích, zpevňování rozsáhlých ploch, nevhodných zemědělských a lesnických úprav krajiny v průběhu posledních 100 let.

Nutnost legislativních změn

Katastrofální povodně v roce 1997 vyvolaly potřebu posuzování bezpečnosti přehrad za povodní a formulovat zásady a požadavky na bezpečnostní kritéria přehrad a vytvoření předpokladu pro jejich přijetí v širokém okruhu státních orgánů, odborných institucí, veřejnosti i vlastníků a provozovatelů vodních děl. Byla přijata opatření v rámci technicko bezpečnostního dohledu na vodních dílech I. až III. kategorie. Správnost těchto opatření byla potvrzena při povodních v roce 2002 a bylo doporučeno rozšířit je i na vybraná vodní díla IV. kategorie. Tyto povodně zasáhly řeky Odru, Moravu, Dyji, Svratku, Svitavu, Orlici a téměř všechny jejich přítoky. Obrovské objemy vody, pocházející zejména z extrémních vodních srážek na území Jeseníku, Beskyd, Javorníku a Orlických hor, zapříčinily devastaci rozsáhlých území Moravy a severozápadních Čech (postiženo bylo území 33 okresů, respektive katastrální území 538 obcí a měst). O tragických následcích vypovídá zejména skutečnost, že na následky povodní zemřelo 60 osob a celkové materiální škody dosáhly 62,6 miliard Kč. V průběhu povodní bylo evakuováno téměř 30 tisíc osob. K provádění záchranných a likvidačních prací bylo nasazeno 17 tisíc hasičů (z toho bylo více než 13 tisíc příslušníků jednotek sboru dobrovolných hasičů obcí) a dále 5500 příslušníků Armády ČR včetně útvarů a jednotek ženijní záchranné brigády.

Regionální povodně v roce 1998 postihly severovýchodní Čechy (2 okresy, 31 obcí a měst), celkem bylo postiženo asi 28 tisíc osob, na následky povodní 10 osob zemřelo. Celkové materiální škody dosáhly 1,8 miliardy Kč. K provádění záchranných a likvidačních prací bylo nasazeno 1660 příslušníků záchranných složek.

Povodně v roce 1997, respektive v roce 1998 se nepochybně staly impulzem pro analýzu stávající legislativy a následné vypracování a přijetí řady zákonů a prováděcích předpisů k nim s cílem sjednotit působnosti a pravomoci orgánů státní správy a orgánů územních samosprávných celků, práva a povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob a v neposlední řadě fyzických osob (občanů) při řešení problematiky ochrany před povodněmi, ale také při přípravě na mimořádné události, při záchranných a likvidačních pracích (povodňových záchranných pracích a povodňových zabezpečovacích pracích) a při ochraně obyvatelstva, stejně tak jako při přípravě na krizové situace.

K 1. prosinci 1999 nabyl účinnosti, společně s další „brannou“ legislativou, zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, který zavedl a definoval pojem vojenský záchranný útvar a vymezil úkoly a působnosti těchto útvarů. K 1. lednu 2001 nabyl účinnosti soubor důležitých zákonů tzv. „krizové“ legislativy, kterými jsou:

• zákon č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů;
• zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů;
• zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon);
• zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy a o změně některých souvisejících zákonů.

Souběžně byl novelizován zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, a zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (byla převedena problematika v oblasti civilní ochrany z působnosti Ministerstva obrany do působnosti Ministerstva vnitra). K 1. lednu 2002 nabyl účinnosti nový zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), který nahradil vodní zákon z roku 1973 a zákon o státní správě ve vodním hospodářství z roku 1974. K 16. lednu 2002 nabyl účinnosti zákon o státní pomoci při obnově území (zákon č. 12/2002 Sb.), který řeší poskytnutí státní finanční pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou a postup předcházející poskytnutí státní pomoci.

Řešení následků povodní v letech 1997 a 1998 ukázalo nutnost koordinace provádění záchranných a povodňových prací a zejména nutnost koordinace nasazování sil a prostředků složek integrovaného záchranného systému. Integrovaný záchranný systém České republiky (dále jen „IZS“) se jako systém začal vytvářet v devadesátých letech minulého století. Prvním dokumentem, který se k IZS vztahuje, bylo usnesení vlády ze dne 29. května 1993 č. 246, k návrhu zásad Integrovaného záchranného systému. Zásady IZS tvořily přílohu tohoto usnesení. Přestože usnesení vlády nemá charakter právního předpisu, bylo významným mezníkem nejen pro vznik a fungování IZS, ale i pro činnost ústředních orgánů státní správy (zejména Ministerstva vnitra a Ministerstva obrany), tehdejších okresních úřadů a orgánů samosprávy při přípravě a řešení následků mimořádných událostí. Do právního řádu České republiky se problematika IZS dostává až zákonem č. 254/1994 (novela zákona o okresních úřadech, jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících), který nabyl účinnosti dnem 31. prosince 1994. V jednom z aktuálně platných ustanovení zákona o okresních úřadech bylo po novele uvedeno: „Okresní úřad dále plní úkoly spojené s řešením mimořádných událostí v případě živelních pohrom, havárií nebo jiného nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví, značné majetkové hodnoty nebo životní prostředí. Za tím účelem zabezpečuje koordinovaný postup záchranných, pohotovostních, odborných a jiných služeb, správních úřadů, obcí, fyzických a právnických osob při likvidaci jejich následků, pokud k tomu není příslušný jiný státní orgán podle zvláštních předpisů.“

Analýza průběhu a následků povodní dále vyvolala potřebu řešit zejména:

• koncepční investiční a neinvestiční opatření související s povodňovou ochranou, stanovení jejich priorit, finančních mechanismů a specifikace účasti státu při hrazení nákladů;
• uzákonění povinnosti dotčených orgánů zpracovat a aktualizovat povodňové plány jako základní dokumenty pro řešení povodní, zabezpečit provázání povodňových plánů na jednotlivých úrovních veřejné správy;
• bezpečnost významných, vodu vzdouvajících vodních děl;
• zkvalitnění technického vybavení a přípravy povodňových orgánů a podpůrných složek pro zvládání extrémní povodňové situace přesahující dobu jednoho týdne;
• stanovení záplavových území a podmínek jejich užívání (zakotvit v legislativě);
• zabezpečení funkčního telefonního nebo jiného spojení pro potřebu složek IZS, povodňových orgánů a orgánů krizového řízení;
• další výstavbu jednotného systému varování a vyrozumění;
• modernizaci předpovědní a hlásné povodňové služby (dokončit v ČHMÚ obnovu radarového systému včetně kalibrační srážkové sítě a automatizace měrných stanic na tocích) a její vazby na povodňové orgány, orgány krizového řízení a složky IZS;
• revizi směrodatných profilů pro vyhlášení stupňů povodňové aktivity včetně určení odpovědného subjektu za sledování a místa pro předání informace;
• řádný výkon vodohospodářského dozoru a dohledu v průtočných profilech a záplavových územích (odstraňování překážek, závad na ochranných hrázích a ovládacích objektech, nepovolování skládek, staveb apod.);
• provádění povodňových záchranných prací a povodňových zabezpečovacích prací zahrnout do povodňových plánů na všech stupních;
• vybavenost záchranných složek speciální technikou a prostředky nutnými k zásahové činnosti v průběhu povodní.

Některé z uvedených výstupů z analýzy se v současnosti mohou jevit jako zcela samozřejmé (byly v uplynulém období vyřešeny), ale řešení některých je stále aktuální, zejména s ohledem na náročnost jejich finančního zabezpečení. Usnesením vlády ze dne 19. dubna 2000 č. 382 byla přijata Strategie ochrany před povodněmi pro území České republiky, jejíž výstupy byly zapracovány do nového vodního zákona. Strategie stanovila tyto zásady ochrany před povodněmi:

• preventivní opatření pro ochranu před povodněmi jsou nejefektivnější formou ochrany;
• na zabezpečení realizace preventivních opatření ke snížení škodlivých účinků povodní se musí podílet vlastníci a správci nemovitostí, což mohou být rovněž organizace na úrovni regionů, okresů, obcí anebo individuální osoby;
• efektivní preventivní opatření je nutné uplatňovat systémově v ucelených (hydrologických) povodích a s ohledem na provázání vlivů jednotlivých opatření podél vodních toků;
• pro efektivní ochranu před povodněmi je třeba nalézt vhodnou kombinaci opatření v krajině, která zvyšují přirozenou akumulaci a retenci vody v území, a technických opatření k ovlivnění povodňových průtoků;
• pro návrhy k ochraně před povodněmi je třeba využívat kvalitní informace o geomorfologii území, rostlinném pokryvu, složení půdy a moderní informační technologie umožňující modelování povodní;
• pro řízení opatření k ochraně lidí a majetku v zaplavovaných územích je třeba zkvalitnit informační systém při povodních a přípravu povodňových plánů;
• vzhledem k finanční náročnosti je zabezpečení účinné ochrany před povodněmi víceletý proces, kdy prioritou státního zájmu je podpora prevence oproti úhradě nákladů za škody způsobované povodněmi;
• strategie je dokument s dlouhodobou platností, otevřený pro doplňující návrhy, které budou reagovat na vývoj poznání a rovněž plnění navrhovaných opatření.

Přijatá strategie byla především věcně politickým dokumentem, který zohledňoval existující legislativní, organizační, technická a ekologická hlediska, formuloval další možná a nezbytná opatření a vytvářel rámec pro definování konkrétních programů prevence před povodněmi. Její význam byl především v tom, že byla prvním uceleným dokumentem tohoto druhu v České republice, neboť problematika povodní nebyla až do té doby systémově a komplexně řešena.

Nejrozsáhlejší povodně desetiletí

Po tříletém období relativního klidu (nikoli však období bez povodní, zejména v roce 2000, kdy celková škoda při dílčích povodních dosáhla 3,8 mld. Kč a zahynuly dvě osoby) nastaly v srpnu roku 2002 svým rozsahem nejrozsáhlejší povodně za posledních deset let a lze je opět charakterizovat přívlastkem „katastrofální“. Postiženo bylo území devíti krajů (Jihočeský, Plzeňský, Středočeský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Královéhradecký, Pardubický a Jihomoravský) a hlavního města Prahy (celkem 43 okresů, 446 měst a obcí). Povodně zasáhly téměř všechny přítoky Vltavy, ovlivnily průtok Labe a jeho přítoků, zejména dolní tok Ohře, na Moravě se významně projevily na řece Dyji. Celkový objem srážek, které spadly na území České republiky, činil téměř 9,7 mld. m³ vody, z toho největší objem připadl na Jihočeský, Plzeňský a Středočeský kraj. V důsledku toho došlo rovněž k nebezpečnému přeplnění rybníků, a to zejména v jižních Čechách. Jejich nouzové vypouštění, případně protržení hrází, umocnilo katastrofální rozsah povodně. Na osmi významných vodních dílech (Římov, Orlík, Kamýk, Slapy, Štěchovice, Vrané, Klabava a Vranov nad Dyjí) došlo vlivem mimořádného povodňového zatížení k poměrně významným škodám převážně na funkčních objektech hrází, zabudovaných zařízeních, elektrárnách a ztrátám z užitku v důsledku dlouhodobého omezení plnohodnotné funkčnosti těchto vodních děl. Došlo k přelití hrází u 300 rybníků, z toho v 23 případech k protržení a v 84 případech k vážnému poškození hrází. Povodně zasáhly významné chemické a průmyslové podniky, sklady chemikálií, sklady olejů a skládky odpadů, zničily celkem 124 čističek odpadních vod, což mělo za následek dlouhodobé znečištění vodních toků, zdrojů pitné vody a kontaminaci zaplavené půdy.

K provádění záchranných a likvidačních prací byly nasazeny desítky tisíc příslušníků základních složek IZS (Hasičský záchranný sbor ČR a jednotky SDH obcí, Policie ČR a zdravotnická záchranná služba), ale i stovky příslušníků ostatních složek IZS, zejména Armády ČR. Na záchranných pracích se podílelo i 214 záchranářů z celkem osmi zemí, kteří byli nasazeni hlavně v Praze, Ústí nad Labem a Litoměřicích. Zahraniční humanitární pomoc poskytlo 32 zemí, jednalo se zejména o materiální pomoc (vysoušeče, čerpadla, elektrocentrály, vakcíny proti hepatitidě, dezinfekční, čistící a hygienické prostředky), ale také o pomoc finanční. V průběhu povodní bylo evakuováno 123 tisíc osob. Celkové materiální škody dosáhly výše 75,1 mld. Kč a ani tentokrát se povodně neobešly bez obětí na lidských životech, neboť na následky povodní zemřelo 17 osob.

Vyhodnocení těchto povodní opět vedlo k přijímání opatření státu ke zkvalitnění oblasti ochrany před povodněmi. Ministerstvo vnitra ve spolupráci krizovými orgány odpovědných rezortů, ústředních státních úřadů a postižených krajů analyzovalo činnost při řízení a provádění záchranných, likvidačních a následných povodňových prací. Výsledkem byl materiál předložený do vlády, který obsahoval problémy v těchto oblastech:

• kompetenční a organizační;
• metodická, řídící a legislativní;
• informace a komunikace;
• mediální a vzdělávání občanů;
• materiální, technické a finanční zabezpečení.

Vláda přijala usnesení ze dne 8. ledna 2003 č. 11, k přehledu vybraných problémů k prioritnímu řešení, které byly identifikovány v průběhu řešení krizové situace vzniklé v důsledku povodní v srpnu 2002, kterým uložila věcně příslušným ministrům a vedoucím ústředních správních úřadů úkoly týkající se zejména:

• posouzení nezbytnosti vyčlenění sil a prostředků Armády ČR z vojenských útvarů a vojenských zařízení k plnění úkolů ostatních složek IZS;
• uzavření dohody mezi ministry vnitra a obrany o spolupráci v IZS, která bude řešit
• zásady poskytování plánované pomoci na vyžádání a poskytování ostatní pomoci vojenskými záchrannými útvary, vojenskými útvary a vojenskými zařízeními podle zákona o IZS,
• způsob zahrnutí vyčleněných sil a prostředků Armády ČR do poplachových plánů IZS,
• způsob koordinace činnosti sil a prostředků Armády ČR;
• zpracování návrhu změny povodňových komisí ucelených povodí na povodňové komise krajů (totéž se týkalo změny ve zpracování povodňových plánů ucelených povodí na povodňové plány správních území krajů, resp. správních území obcí s rozšířenou působností);
• zabezpečení přípravy starostů a dalších určených pracovníků obcí s rozšířenou působností a starostů dalších obcí určených rozpracovat vybrané úkoly krizového plánu kraje;
• zpracování analýzy a zhodnocení využitelnosti dosavadních studií výstavby informačních systémů krizového řízení a navržení dalšího postupu;
• zpracování návrhu způsobu nakládání s majetkem státu, získaným z humanitární pomoci při řešení mimořádných událostí, při předávání fyzickým osobám, právnickým osobám, nevládním organizacím a správním úřadům;
• prověření postupů rychlých přesunů finančních prostředků do rozpočtu krajů a obcí na řešení krizových situací;
• zpracování přehledu chybějícího nebo morálně a technicky nevyhovujícího materiálního a technického vybavení, které souvisí s řešením krizových situací a které je nezbytné doplnit nebo obnovit, a to u
  • jednotek HZS ČR,
  • Policie ČR;
• poskytování odborné a metodické pomoci obecním úřadům a zaměstnavatelům při organizování a provádění školení právnických a fyzických osob v rámci preventivně výchovné činnosti k problematice mimořádných událostí (cestou HZS krajů);
• určení obcí s rozšířenou působností k rozpracování vybraných úkolů krizového plánu kraje a poskytování jim průběžné metodické pomoci v oblasti krizového řízení a při zřizování pracovišť krizového řízení (cestou HZS krajů);
• zpracování přehledu chybějícího nebo morálně a technicky nevyhovujícího materiálního a technického vybavení zdravotnické záchranné služby a hygienické služby, které souvisí s řešením krizových situací a které je nezbytné doplnit nebo obnovit (ve spolupráci s hejtmany krajů);
• zpracování informace o aktualizaci pokynu k začlenění tematiky ochrany člověka za mimořádných událostí do výuky základních a středních škol;
• zpracování návrhu metodiky vyžadování věcných zdrojů za krizových situací a návrhu systému koordinace využití všech dostupných zdrojů potřebných k řešení krizové situace.

Většinu z vybraných problémů k prioritnímu řešení, které byly předmětem jednání vlády, se podařilo vyřešit. Některá opatření dlouhodobého charakteru nebo opaření vyžadující změny legislativy, jsou řešena postupně, např. v rámci optimalizace současného bezpečnostního systému České republiky, přijaté usnesením vlády ze dne 21. září 2005 č. 1214.

Ministerstvo životního prostředí v souladu s vodním zákonem zřídilo ve spolupráci s dotčenými resorty Řídící radu projektu na vyhodnocení povodně. Koordinátorem projektu Vyhodnocení katastrofální povodně v srpnu 2002 byl usnesením vlády č. 977 ze dne 7. října 2002 ustanoven Výzkumný ústavu vodohospodářský T. G. Masaryka v Praze. Projekt měl významný mezirezortní charakter, využíval podklady řady rezortů a připravil výstupy, které následně byly následně využity k rozpracování úkolů a ke zlepšení připravenosti orgánů veřejné správy.

Velkým mimořádným událostem jsme schopni čelit

Ve výčtu povodní za uplynulých 10 let nelze opomenout rozsáhlé povodně na jaře roku 2006, které vznikly v důsledku tání velkého množství sněhu na horách i v nížinách v souběhu s dešťovými srážkami. Postižena byla zejména území Jihočeského, Středočeského, Ústeckého, Pardubického, Jihomoravského, Olomouckého a Zlínského kraje, pro která byl na dobu 2. – 19. dubna 2006 vládou vyhlášen nouzový stav.

V informaci o povodních, zpracované MV-generálním ředitelstvím HZS ČR, bylo konstatováno, že Česká republika je připravena čelit velkým mimořádným událostem. Legislativa pro oblast řešení mimořádných událostí a pro krizové řízení je v zásadě správně pojata a všechny úrovně řízení ji umí používat. Zejména se projevila schopnost obcí samostatně řešit i velmi složité situace a zajišťovat evakuaci velkého množství obyvatel. Dostatečně fungující systém ochrany obyvatelstva zajistil, že oblasti zatopené vodou nebo jimž zatopení hrozilo, byly včas evakuovány a zachraňovat bylo nutné pouze osoby z některých zvláštních objektů (domov důchodců, kojenecký ústav apod.) nebo zcela nezodpovědné občany, kteří provozovali vodní sporty na rozvodněných řekách. Evakuováno bylo více než 13 tisíc osob, z toho přibližně 11 tisíc tzv. samovolnou evakuací (za řízení příslušných povodňových orgánů). Tyto povodně si nevyžádaly přímé oběti na lidských životech. Prokázalo se, že možnosti jednotlivých krajů v oblasti provádění záchranných a likvidačních prací jsou dostatečné a z centrálních sil a prostředků musely být nasazovány pouze některé speciální prostředky, jako jsou vrtulníky nebo síly a prostředky Armády ČR. Rozhodující složkou IZS byly opět jednotky HZS ČR a jednotky SDH obcí.

V průběhu řešení povodní v roce 2006 se znovu potvrdila nutnost novelizace krizové legislativy, zejména v oblasti vzájemných vztahů a působností orgánů krizového řízení na všech úrovních veřejné správy (jednalo se o řešení vzniklé mimořádné události, respektive krizové situace ve větším rozsahu od realizace reformy územní veřejné správy, tedy od zrušení okresních úřadů a přenesení jejich úsobností na krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností). Na druhé straně byl zaznamenán výrazný posun ve vybavenosti zasahujících složek IZS. Na základě vyhodnocení situace po povodních přijala vláda svým usnesením ze dne 24. května 2006 č. 604 Strategii obnovy území postiženého mimořádnými záplavami na jaře 2006 a projednala opatření ke zlepšení podpory operativního řízení ochrany před povodněmi.

Závěr

Všechny zmíněné povodně, vzniklé za období posledních 10 let, prokázaly, že přírodní katastrofy jsou těmi nejzávažnějšími mimořádnými událostmi s obrovskými následky a nedozírnými škodami, které mohou území České republiky postihnout. Z tohoto důvodu je nutné se systematicky na tyto přírodní katastrofy i nadále připravovat a vynakládat na prevenci i přípravu řešení mimořádných událostí potřebné finanční prostředky z veřejných rozpočtů. Analýzy jednotlivých povodní, zkoumající zejména činnost odpovědných složek veřejné správy, záchranných profesionálních a dobrovolných složek, potvrzují zkvalitňování jejich přípravy, materiální vybavenost složek IZS, zlepšení jejich koordinace a spolupráce s povodňovými a krizovými orgány.

Provádění odborné přípravy a výcviku pracovníků povodňových orgánů a účastníků ochrany před povodněmi je uloženo příslušnými ustanoveními vodního zákona (obecní úřady obcí s rozšířenou působností toto organizují pro pracovníky povodňových orgánů obcí a krajské úřady pro členy povodňových orgánů obcí s rozšířenou působností). Tematika povodní, respektive řešení jejich následků, bývá velmi často obsahem taktických cvičení složek IZS nebo cvičení orgánů krizového řízení. Aktuálním příkladem je připravované cvičení „VLTAVA a LABE 2007“ (součinnostní štábní cvičení povodňových a krizových orgánů sedmi krajů, vybraných obcí s rozšířenou působností a obcí podél toku Vltavy a Labe), které proběhne ve dnech 5. až 7. září 2007.