Potenciálně významnou samosprávnou pravomocí (nástrojem realizace samostatné působnosti) kraje je zatím právo vydávat pro území kraje obecně závazné právní předpisy.
Právo krajů - aktuální stav
Vydávání právních předpisů pro obor samostatné působnosti, tedy obecně závazných vyhlášek, není z pohledu nauky správního práva právní povinností územních samospráv.1)
Příspěvek zkoumá rozsah praktické tvorby práva ze strany krajů. Ve výkladu o teoretickém a ústavním zakotvení právních předpisů krajů předkládám názor na některé aspekty již řešené (právem i teorií), ale také na nové otázky.
Následuje podrobnější přehled a rozbor zákonného zmocnění k vydávání předpisů ze strany krajů a sumarizace dosavadní činnosti krajů při tvorbě právních předpisů.
CHARAKTER PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ KRAJE
OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY KRAJE
Právo vydávat obecně závazné vyhlášky krajem je petrifikováno ústavními předpisy, neboť v oboru samostatné působnosti může (tedy má právo) zastupitelstvo kraje vydávat obecně závazné vyhlášky na základě článku 104 odst. 3 Ústavy. Obecně závazné vyhlášky však mohou vzhledem k článku 4 odst. 1 Listiny ukládat povinnosti jen na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. K interpretaci těchto ustanovení ve vazbě na obecní zřízení přispěli přední osobnosti české vědy správního práva, přičemž pro praxi byl a je konečným arbitrem ústavní soud. Podrobný přehled vývoje těchto debat podává S. Kadečka.2)
Ustanovení § 7 zákona krajích (zákon č. 129/ 2000 Sb.) pak již po diskuzi v druhé polovině devadesátých let akcentuje převládající názor a konstatuje, že "obecně závaznou vyhláškou lze ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jen stanoví-li tak zákon." Na rozdíl od zákona o obcích (§ 10 zákona č. 128/2000 Sb.)3) však zákon o krajích vůbec nepamatuje na konkrétní stanovení případů, ve kterých může kraj ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti.
Výhodu obecně závazných vyhlášek jako mocenského nástroje kraje lze ve srovnání s ad hoc rozhodováním spatřovat v možnosti upravit poměry do budoucna tak, že je dlouhodobě zasažen obecně určený okruh případů nebo adresátů. Zákonodárství také poskytuje obecně závazným vyhláškám (a nařízením) vyšší stupeň ochrany proti zásahům státní správy než v případě "obyčejných" rozhodnutí kraje nenormativní povahy. Měřítkem správnosti (kritériem pro uplatnění nápravných opatření) je totiž u obecně závazných vyhlášek kraje soulad se zákony, kdežto u jiných rozhodnutí a opatření v samostatné působnosti soulad se zákony a jinými právními předpisy. Měřítkem správnosti je u nařízení kraje soulad se zákony, zatímco u jiných rozhodnutí a opatření v přenesené působnosti soulad se zákony a právními předpisy vydanými vládou nebo ústředními správními úřady anebo usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. Právními předpisy samosprávy se zabývá bohatá judikatura ústavního soudu a také s pecializované odtahové práce.4)
NAŘÍZENÍ KRAJE
Vydávání nařízení kraji se odvozuje z článku 79 odst. 3 Ústavy, a to tak, že je na zákonodárci, zda kraj k vydávání zmocní, musí tak však učinit výhradně zákonem.
Nařízení se podle § 7 vydávají na základě a v mezích zákona. Podle § 8 nařízení však musejí být nařízení v souladu se zákony a právními předpisy vydanými vládou a ústředními správními úřady. Podle § 30 se ovšem orgány kraje při vydávání nařízení řídí zákony a jinými právními předpisy. Ve znění účinném do 31. prosince 2002 požadoval § 30, aby se orgán kraje řídil při vydávání nařízení zákony a právními předpisy vydanými podle zákona.
Z výše uvedených ustanovení zákona o krajích (§ 7, § 8 a § 30) je nejpřísnějším § 30, který požaduje u nařízení kraje konformitu se zákony a jinými právními předpisy, z hlediska zákonné úrovně je třeba mu dát přednost. Otázkou však zůstává, nakolik je toto ustanovení (stejně tak § 8) konformní s čl. 79 odst. 3 Ústavy, které jen požaduje, aby se právní předpisy vydávané orgány územní samosprávy vydávaly na základě zákona a v jeho mezích. Což znamená, z hlediska ústavního, že meze nařízení by měly být stanoveny zákonem (na rozdíl od odst. 1 však odst. 3 neobsahuje omezení "pouze").
Vodítkem pro řešení otázky míry konformity nám mohou být ustanovení o dozoru, ta umožňují (§ 85), aby nařízení kraje bylo Ústavním soudem ČR zrušeno jen pro rozpor se zákonem. Otázkou zůstává, zda jde o přímý rozpor s textem zákona nebo i rozpor s právním předpisem, na který zákon odkazuje (tak jak všeobecně činí § 8 a § 30).
K přezkumu nařízení kraje ze strany Ústavního soudu ČR nutno ještě dodat, že není Ústavou požadován. Podle čl. 101 odst. 3 Ústavy může totiž stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen zákonem stanoveným způsobem. Zákonodárce dle mého názoru, v tomto směru s ohledem na to, že vydávání nařízení je přenesenou působností, chrání autonomii krajů přespříliš. Mimo to sjednocení režimu přezkumu obou typů právních předpisů vede k další jejich nivelizaci, což neprospívá významu samosprávných činností, které by měly být z podstaty našeho ústavního uspořádání chráněny více.
Na rozdíl od obecně závazných vyhlášek není u nařízení ústavně požadováno, aby se vydávaly pro oblast stanovené působnosti (podle čl. 104 odst. 3 mohou vydat zastupitelstva obecně závazné vyhlášky v mezích své působnosti). Zákon o krajích ve znění platném do 31. 12. 2002 umožňoval vydávání nařízení jen ve věcech svěřeného výkonu státní správy. Po úplném nabytí účinnosti zákona č. 231/2002 Sb. toto omezení odpadlo.
Co se týče práv a povinností upravených předpisem, platí dnes pro nařízení krajů v zásadě stejné podmínky jako pro obecně závazné vyhlášky. V případě, že není ústavním předpisem předepsaná výluka zákona nebo materii zákon sám neupravuje, může nařízení ukládat povinnosti s ohledem na čl. 4 odst. 2 Listiny v případě, že je to na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod.
Na otázku, zda vydávání nařízení krajem je jeho právem nebo povinností, nelze odpovědět kategoricky. Dikci čl. 79 odst. 3, která zní: "orgány územní samosprávy mohou ... vydávat předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny" možno vykládat tak, že zákonodárce je oprávněn zmocnit tyto orgány vydáváním předpisů, anebo tak, že orgány územní samosprávy mají právo rozhodovat, zda předpis vydají. Zmocnění totiž v právním jazyce obvykle znamená poskytnutí práva, než uložení povinnosti. Ustanovení § 7 zákona o krajích však vidí vydávání nařízení kraje jako povinnost rady kraje, přičemž obecně je přenesená působnost (§ 29) v zásadě povinností kraje. Lze tedy uzavřít, že vydávání nařízení je povinností kraje, pokud zákonodárce nestanoví jinak (jak uvidíme níže v případě konkrétních zmocnění k vydávání nařízení). Náš právní řád však nemá pro případ nevydání nařízení sankce.
V rámci kraje dnes vydává nařízení kraje jako orgán kraje rada kraje. Otázkou, zda nařízení kraje je předpis kraje nebo rady kraje, se není třeba zabývat do hloubky.5) Zákonodárství volí formulaci při určení toho, kdo vydává nařízení kraje pojem "rada kraje", "kraj" i "orgán kraje". Čl. 79 odst. 3 Ústavy umožňuje, aby byly zmocněny "orgány územní samosprávy", zákon o krajích však v § 7 uvádí, že rada kraje vydává právní předpisy (tedy nařízení kraje), je-li k tomu kraj zmocněn. Předpis jako takový se s ohledem na zákon o krajích nazývá nařízení kraje a nikoliv nařízení rady kraje.
Z čl. 79 odst. 3 Ústavy nám ještě plyne další zajímavý závěr. Vzhledem k tomu, že mluví jen o orgánu územní samosprávy, lze mít za to, že pravomoc vydávat nařízení by mohla být obyčejným zákonodárstvím svěřena i jinému orgánu kraje. V případě obcí se tak děje za situace, kdy obec nemá radu obce zřízenu. V takových případech převážně supluje činnost rady obce starosta, vydávání nařízení obce je však svěřeno zastupitelstvu obce. Co se týče krajů, může zákonodárství svěřit vydávání nařízení všem orgánům kraje, tedy zejména zastupitelstvu kraje, hejtmanovi nebo krajskému úřadu. Zajímavá diskuze by se mohla rozběhnout v otázce, zda zákon může svěřit k rozhodnutí kraji to, který orgán nařízení kraje vydá. S ohledem na čl. 79 odst. 1 Ústavy nutno spíše bazírovat na záporné odpovědi.
Možnosti svěřit vydávání právního předpisu jinému orgánu než radě kraje již zákonodárce využil, když podle zákona o ochraně ovzduší uložil krajskému úřadu vydat svým nařízením regulační řád pro jejich území v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší.
Rada vydává nařízení kraje a dále také předpisy interní povahy.6) Kritériem oddělujícím tento druh předpisu od jiných je tak zmocnění zákonem a přenesená působnost. Ostatní předpisy se vydávají v rámci působnosti zbytkově vymezené § 59 odst. 3 zákona o krajích (radě to může uložit zastupitelstvo), nesmí se však dotknout působnosti ředitele (ten vydává zejména organizační, pracovní, spisový a skartační řád). Nařízení kraje proto také není dnes rozhodujícím úkolem rady na poli tvorby norem, mnohem rozsáhlejší je normotvorba ve vztahu ke krajským institucím, zejména k příspěvkovým organizacím.
Vydávání nařízení je v úkolech rady jediná působnost z okruhu přenesené působnosti. Tato specifičnost nás tak upozorňuje na nesystémovost. Jediný jiný druh předpisu s externími účinky vydává zastupitelstvo (obecně závazné vyhlášky kraje) a přenesenou působnost jinak vykonává krajský úřad.7) V radě se jakoby na půl cesty střetávají dvě působnosti, které v zásadě vykonává jiný orgán. Střetává se tak na jedné straně snaha o rychlost, pružnost a operativnost vydávání s dostatečnou legitimitou vydávání těchto nařízení.
V rámci úvodu nelze nevzpomenout, že podle zákona o obcích z roku 1990 (tzn. zákona ČNR č. 367/1990 Sb.) vydávaly obce obecně závazné vyhlášky jak pro obor samostatné působnosti, tak pro obor působnosti přenesené. Ve věcech přenesené působnosti mohly obce vydávat obecně závazné vyhlášky jen na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích. Obecně závazné vyhlášky musely být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení.
Ještě jedna reminiscence. Vládní návrh zákona o krajích (sněmovní tisk č. 423 ze dne 17. 11. 1999) původně počítal v § 6, že na základě a v mezích zákona bude zastupitelstvo vydávat právní předpisy (vedle obecně závazných vyhlášek) ve věcech svěřeného výkonu státní správy, bude-li k tomu zákonem zmocněno. Tyto předpisy se měly nazvat nařízení kraje. Ovšem v nutných a neodkladných případech měla mít rada kraje právo vydat nařízení kraje; nařízení však mělo dle návrhu pozbýt platnosti, nebylo-li by schváleno na nejbližším zasedání zastupitelstva. Název "nařízení kraje" byl podle důvodové zprávy vládou zvolen jen z důvodu odlišení od obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti. To, že pravomoc vydávat nařízení kraje má náležet radě kraje, navrhl sněmovně výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí usnesením č. 127 ze dne 2. února 2000.
DALŠÍ VLIV KRAJE NA PRÁVO
Na zákonodárném procesu se zastupitelstvo kraje může podílet předkládáním návrhů zákonů poslanecké sněmovně. Negativním způsobem do stavu právních předpisů může zastupitelstvo kraje zasáhnout návrhem podaným Ústavnímu soudu na zrušení právního předpisu nebo jeho části.
Ten může zastupitelstvo podat, má-li za to, že některá podzákonná norma je v rozporu se zákonem (incidenčně může navrhnout i zrušení zákona nebo jeho části). Co se týče nezákonných obecně závazných vyhlášek a nařízení obcí je krajský úřad povinen vyzvat obec ke sjednání nápravy. Nedojde-li k ní, navrhne krajský úřad jejich pozastavení ministerstvem vnitra.
OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY
Vydávání obecně závazných vyhlášek je vyhrazeno zastupitelstvu kraje. Vzhledem k platnému zákonodárství, jak ukážeme u jednotlivých typů vyhlášek, je však tato pravomoc spíše nominální, rozhodně v možnosti ukládat povinnosti právnickým a fyzickým osobám. Jen stěží lze s tímto stavem vyslovit spokojenost. Stanovování práv a povinností je totiž podstatou právních norem, a bez jejich přítomnosti jako závazných pravidel chování lze o právní normě mluvit spíše ve formálním než materiálním významu.
V současné době je v českém právním řádu právo (a paradoxně i povinnost) vydávat obecně závazné vyhlášky upraveno mimo Ústavu a zákon o krajích již jen:
- v zákoně o odpadech, tzn. zákon č. 185/2001 Sb., v platném znění, a
- ve stavebním zákoně, tzn. zákon č. 50/1976 Sb., v platném znění.
Tento velmi krátký výčet sám o sobě dokumentuje nevýznamnost krajské pravomoci vydávat právní předpisy v samostatné působnosti.
OBECNĚ ZÁVAZNÁ VYHLÁŠKA PODLE ZÁKONA O ODPADECH
Podle zákona o odpadech § 43 odst. 10 a také § 78 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb. vyhlásí kraj závaznou část plánu odpadového hospodářství kraje a její změnu obecně závaznou vyhláškou. Závazná část plánu odpadového hospodářství kraje je přitom závazným podkladem pro zpracování plánů odpadového hospodářství původců odpadů a pro rozhodovací a koncepční činnosti příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového hospodářství.
Zpracování plánu odpadového hospodaření kraje, ač se jedná o samostatnou působnost, je formulováno jako povinnost kraje (dikce "kraj v samostatné působnosti zpracovává plán ...").
Což potvrzuje i dikce § 43 odst. 4: "Kraj v samostatné působnosti je povinen zpracovat a schválit návrh plánu odpadového hospodářství kraje nebo jeho změny do 18 měsíců od nabytí účinnosti nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodářství České republiky."
Evidentně je tak porušen princip dobrovolnosti přijímání obecně závazných vyhlášek krajem známý jak právní teorii, tak našemu ústavnímu pořádku. S ohledem na čl. 104 odst. 3 Ústavy lze mít za to, že povinnost přijmout jakoukoliv obecně závaznou vyhlášku je v rozporu s Ústavou. Pro případ donucovacích sankcí pro nepřijetí předmětné obecně závazné vyhlášky (a český právní řád t. č. žádné takové sankce nezná) by se kraj mohl bránit ústavní stížností. To pravděpodobně zákonodárce při přijímání zákona o odpadech nepředpokládal.
Důvod rozpornosti postoje zákonodárce vytane, pokud se vrátíme k projednávání zákona o odpadech v poslanecké sněmovně. Vládní návrh zákona (tisk poslanecké sněmovny č. 705/0, rozeslán poslancům dne 6. 9. 2000) původně proponoval: "Závaznou část řešení plánu odpadového hospodářství kraje a její změnu vyhlásí kraj svým nařízením." Důvodová zpráva k tomuto návrhu zákona předpokládala, že plán odpadového hospodaření kraje musí být zpracován v souladu se závaznou částí plánu České republiky.
Myšlenku nahradit nařízení kraje obecně závaznými vyhláškami vnesl do projednávaného zákona výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, který na své 37. schůzi dne 10. ledna 2001 navrhl, aby odstavec jedna § 43 navrhovaného zákona zněl: "Kraj v samostatné působnosti zpracovává plán odpadového hospodářství kraje pro jím spravované území a jeho změny." S tím, že se obdobně upraví odstavce 6, 8, 9, 10, 11 a také § 78. Výbor chtěl posílit samostatnou působnost krajů, ovšem učinil tak pouze nominálně. Nelze totiž dosáhnout posílení samostatnosti krajů jen změnou označení předpisu (fakticky jen převodem z rady na zastupitelstvo kraje). Mohlo se to uskutečnit jen zásadní změnou návrhu zákona, která by umožňovala krajům skutečně v oboru odpadového hospodářství samosprávně konat. Přes úmysl posílit samostatnou působnost, byla tato zanesena činností, která je v podstatě řízena státem. Obecně závaznou vyhlášku, kterou se vyhlašuje závazná část plánu < b>odpadového hospodářství dnes (k 1. 7. 2005) mají všechny kraje.
Po analýze lze říci, že obecně závazná vyhláška, kterou se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodaření, vykazuje mnohé znaky nařízení a je snad více nařízením než obecně závaznou vyhláškou. Zákonodárce by měl proto do budoucna tento stav akceptovat.
OBECNĚ ZÁVAZNÁ VYHLÁŠKA PODLE STAVEBNÍHO ZÁKONA
Další (a poslední) zákonem výslovně předvídanou obecně závaznou vyhláškou kraje je závazná část územně plánovací dokumentace. V případě kraje přitom přichází do úvahy jako územně plánovací dokumentace územní plán velkého územního celku. Územní plán velkého územního celku stanovuje uspořádání a limity řešeného území, vymezuje významné rozvojové plochy, hlavní koridory dopravy a technické infrastruktury, územní systémy ekologické stability a další území speciálních zájmů.
Také v jejím případě, jak dále ukážeme, jde spíše o kvazivyhlášku, která vykazuje mnohé znaky nařízení. Příprava návrhu vyhlášky, dikcí stavebního zákona "řízení o vydání územně plánovací dokumentace", totiž probíhá v přenesené působnosti. Jedná se tak o předpis na pomezí samostatné a přenesené působnosti, lépe řečeno předpis jak v samostatné, tak přenesené působnosti.
Samosprávě kraje je vyhrazeno rozhodnutí o tom, zda územní plán velkého územního celku bude vůbec pořízen. Rada ani zastupitelstvo však nejsou orgánem územního plánování, tím je krajský úřad, který územní plán velkého územního celku pořizuje.
Krajský úřad nejprve navrhuje jeho hlavní cíle a požadavky pro jeho vypracování v zadání, činí tak na základě přípravných prací, vyhodnocení dokumentů zpracovaných pro dané území a průzkumů a rozborů území. Návrh zadání plánu pak ovšem schvaluje zastupitelstvo kraje.
Návrh zadání zasílá krajský úřad dotčeným orgánům státní správy, které mohou k návrhu zadání podávat připomínky, s nadřízenými orgány musí být projednán. K návrhu zadání mimo to může podle stavebního zákona "každý" uplatnit své podněty.
Na základě schváleného zadání zajišťuje krajský úřad zpracování konceptu řešení územně plánovací dokumentace a následně návrh územního plánu velkého územního celku.
Dotčené státní orgány mohou uplatnit k návrhu své stanovisko a krajský úřad se s nimi "dohodne". V případě rozporů řeší takový spor ministerstvo pro místní rozvoj dohodou. Nepodaří-li se vzniklý rozpor odstranit do šedesáti dnů, předloží ministerstvo do šedesáti dnů vládě ke schválení návrh rozhodnutí o rozporu. Týká-li se rozpor území Natura 2000, rozhodne o rozporu ministerstvo pro místní rozvoj v dohodě s ministerstvem životního prostředí; nedojde-li k dohodě, rozhodne o rozporu vláda.
Krajský úřad pak předloží zastupitelstvu kraje zprávu o projednání plánu spolu s vyhodnocením všech stanovisek a připomínek a s návrhem na rozhodnutí o námitkách a o nesouhlasech s vyřízením námitek.
Návrh plánu posuzuje ještě před schválením ministerstvo pro místní rozvoj s ohledem na uplatnění zájmů přesahujících území kraje, koordinaci využívání navazujících území a z hlediska souladu obsahu návrhu a postupu při jeho projednání a s ostatními právními předpisy. Výsledek posouzení sdělí ministerstvo krajskému úřadu do třiceti dnů. V případě, že shledá nedostatky z uvedených hledisek, lze plán velkého územního celku v zastupitelstvu kraje schválit teprve na základě potvrzení ministerstva, že zjištěné nedostatky krajský úřad odstranil. Lze tedy říci, že ministerstvo má v rámci zákonem stanovených kritérií právo veta. Vydaní této obecně závazné vyhlášky je tak v zásadě podmíněno státním souhlasem k jejímu obsahu. Mimo to lze říci, že územní plánování vlastně není samostatnou působností kraje. Územní plánování v kraji probíhá především jako přenesená působnost s možností státu plán ovlivňovat a přímo o věci rozhodovat.
Stavební zákon, pravda, konstatuje (§ 29 odst. 3), že "závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou." Zásadní část přípravy plánu velkého územního celku však probíhá v přenesené působnosti s velkým vlivem státních úřadů. Zákonodárce snad proto také v případě územně plánovací dokumentace nepoužil dikci "rozhodování o územně plánovací dokumentaci je samostatnou působností" a omezil ji na pouhé schvalování. Zastupitelstvo kraje tak může plán velkého územního celku buď schválit, nebo neschválit, nemůže však o něm rozhodovat plně. Všechny tyto indicie nás opět vedou k závěru, že obecně závazná vyhláška, kterou se vyhlašuje závazná část plánu velkého územního celku, nevykazuje všechny znaky právního předpisu samosprávy vydaného v oboru samostatné působnosti a pro konzistentnost právního systému je třeba vést úvahy o nahrazení nařízením.
OSTATNÍ OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY
Jak ukáži dále v tabulce "Počty právních předpisů v krajích" (str. 57), tvorba dalších obecně závazných vyhlášek je minimální. Jediným jejich praktikovaným předmětem jsou symboly kraje. Kraje však i při takto elementárním předmětu poněkud tápaly. V těchto vyhláškách nejprve normují podobu jednotlivých symbolů a následně upravují možnosti pro užívaní těchto symbolů. Z počátku obecně závazné vyhlášky o symbolech také obsahovaly sankce. Zde zastupitelstva obvykle ve vyhlášce uváděla: "Porušení této obecně závazné vyhlášky může být postiženo jako přestupek nebo správní delikt podle obecně závazných právních předpisů." Většinou následoval odkaz na § 42 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích a § 11 zákona o krajích.
Tato přímá vazba na ustanovení sankční povahy se ukázala jako neudržitelná, a kraje opouštěly razantní režim sankční ochrany svých symbolů buď změnou svých vyhlášek o symbolech kraje, nebo jejich rušením.
Obecně závazné vyhlášky jiných typů se neobjevily. Podle mého názoru může kraj použít obecně závaznou vyhlášku ve věcech samostatné působnosti, jak je vymezuje § 14 zákona o krajích. Tedy, že zastupitelstvo může tuto právní formu použít pro jakékoli své rozhodnutí, byť nenormativní povahy (s výhradou zákonného zmocnění pro ukládání povinností). Čl. 104 odst. 3 nekonstatuje, že obecně závazné vyhlášky jsou výlučně právními předpisy. Stejně tak § 6 zákona o krajích neprohlašuje obecně závazné vyhlášky za právní předpisy, přičemž o nařízeních kraje tak činí § 7 výslovně. Na druhou stranu je nutné upozornit na to, že § 8 používá pro oba typy předpisů legislativní zkratky "právní předpis kraje".
Z výše uvedeného plyne závěr, že je možné vydání rozpočtu kraje ve formě obecně závazné vyhlášky (poslanecká sněmovna ostatně schvaluje státní rozpočet také zákonem). Většinu působností zmíněných v ustanoveních o příslušnosti orgánů kraje (§ 35, § 36 a § 59) lze určitě alespoň v nějakém směru vyhláškami realizovat.
V případě vyhlášek je pak pro kraje výhodou oproti obyčejným rozhodnutím rozdíl v možnostech jejich přezkumu ze strany státu. Obecně závazné vyhlášky se zkoumají jen z hlediska zákonnosti, kdežto jiná usnesení nebo rozhodnutí z hlediska souladnosti se zákonem a jinými právními předpisy. O vyhláškách rozhoduje Ústavní soud, o ostatních rozhodnutích soud. V případě obecně závazných vyhlášek je však komplikovanější procedura jejich publikování.
NAŘÍZENÍ KRAJE
Faktickou možnost vydávat nařízení kraje přinesl do našeho právního řádu zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Další rozšíření práva vydávat nařízení kraje je pak založeno na zákonu číslo 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
K 31. 12. 2002 obsahovaly nařízení kraje tyto zákony:
- 1. zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění,
- § 33 odst. 3 - "Obec a kraj může chráněné území nebo stavební uzávěru vyhlásit nařízením obce nebo nařízením kraje."
- 2. zákon ČNR č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, v platném znění,
- § 27 odst. 2 - "Rada kraje
a) vydává nařízením kraje požární poplachový plán kraje,
b) stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení:
1. plošného pokrytí území kraje jednotkami požární ochrany,
2. zdrojů vody k hašení požárů a tyto zdroje určí,
3. požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požáru,
4. požární ochrany v budovách zvláštního významu,
5. požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob."
- 3. zákon ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, v platném znění,
- § 4 odst. 1 - "Kraj v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí ministerstva financí může nařízením kraje:
a) stanovit maximální ceny, pokud nejsou stanoveny ministerstvem,
b) stanovit maximální ceny nižší, než jsou maximální ceny stanovené ministerstvem."
- 4. zákon ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění
- § 77a odst. 2 - "Kraje mohou vydávat nařízení o zřízení přírodního parku a stanovit omezení využití jeho území (§ 12 odst. 3) a zajišťují péči o ně."
- 5. zákon č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní zákon), v platném znění,
- § 32 odst. 2 - "Při vzniku mimořádných okolností a nepředvídatelných škod v lese (větrné a sněhové kalamity, přemnožení škůdců, nebezpečí vzniku požárů v období sucha apod.) je vlastník lesa povinen činit bezodkladná opatření k jejich odstranění a pro zmírnění jejich následků. Orgán státní správy lesů může vlastníku lesa nařídit tato opatření:
a) zastavení jiných těžeb než těžeb nahodilých a zpracování těžeb nahodilých,
b) provedení ochranného zásahu směřujícího k zastavení šíření nebo k hubení škodlivých organismů,
c) zničení napadených semen a sazenic,
d) průkazné označování a evidenci vytěženého dřeva,
e) omezení nakládání se dřevem, semeny nebo sazenicemi lesních dřevin."
- § 32 odst. 3 - "Opatření uvedená v odstavci 2 může orgán státní správy lesů uložit též vyhláškou. Jde-li o opatření v zájmu jiného než vlastníka lesa, rozhodne orgán státní správy lesů i o tom, kdo ponese náklady s tím spojené."
- § 48a, odst. 1, písm. f) - "Orgán kraje v přenesené působnosti rozhoduje o uložení opatření v případě mimořádných okolností, pokud přesahují správní obvod obce s rozšířenou působností a nepřesahují obvod územní působnosti kraje."
- 6. zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění,
- § 27 odst. 6 - "Úseky silnic a místních komunikací, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, je vlastník povinen označit podle zvláštního prováděcího předpisu. Vymezení takových úseků silnic stanoví příslušný kraj nebo obec s rozšířenou působností svým nařízením a vymezení úseků místních komunikací stanoví příslušná obec svým nařízením."
- 7. zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, v platném znění,
- § 58 odst. 1 - "Náhrada za poskytnutí věcného prostředku v souvislosti s pověřením podle § 41 se určí, nedošlo-li k dohodě o její výši, ve výši ceny zjištěné podle zvláštního právního předpisu. Rada kraje nařízením může stanovit sazby a způsob výpočtu maximální výše náhrad za poskytnutí jednotlivých druhů věcných prostředků použitých v souvislosti s pověřením podle věty první."
- 8. zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, v platném znění,
- § 25 odst. 5 - "Etapy zpracování plánu oblasti povodí uvedené v odstavci 2 písm. a) a b) schvaluje po souhlasném stanovisku ústředních vodoprávních úřadů (§ 108) a ústředního správního úřadu pro územní plánování podle své územní působnosti krajský úřad. Konečný návrh plánu oblasti povodí schvalují podle své územní působnosti kraje. Závazné části plánu oblasti povodí pro správní obvod kraje vydá rada kraje nařízením."
- 9. zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, v platném znění,
- § 6 odst. 6, věta první - "Krajské a místní programy snižování emisí vydávají orgány kraje a obcí ve svých nařízeních, která jsou závazná pro všechny orgány a správní úřady konající v řízeních podle § 17 odst. 9."
- § 7 odst. 7, věta první - "Krajské a místní programy ke zlepšení kvality ovzduší vydávají krajské úřady a obecní úřady ve svých nařízeních, která jsou závazná pro všechny orgány a správní úřady konající v řízeních podle odstavce 9 a § 17 odst. 9. Informace o programech zlepšení kvality ovzduší musí být uvedeny na úředních deskách příslušného kraje a příslušné obce spolu s oznámením, kde lze do nich nahlédnout, a tyto programy se zveřejňují v elektronické podobě ve veřejně přístupném informačním systému. Plnění těchto programů krajské úřady a obecní úřady průběžně kontrolují a vyhodnocují."
- § 8 odst. 5, věta první - "Krajský úřad a obecní úřad jsou povinny v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší svým nařízením vydat regulační řád pro jejich území. V tomto regulačním řádu upraví vyhlašování a odvolávání signálu upozornění a signálu regulace na svém území v případě možnosti vzniku nebo výskytu smogové situace a omezení nebo zastavení provozu stacionárních a mobilních zdrojů znečišťování ve své územní působnosti, s výjimkou stacionárních zdrojů regulovaných podle odstavce 3. Při vypracování krajského a místního regulačního řádu krajský úřad a obecní úřad přihlédne k negativním důsledkům omezení nebo zastavení zemědělských provozů s chovem hospodářských zvířat."
Pozornosti si ponejvíce zaslouží zákony s pořadovými čísly 5 a 9. Vyhlášku podle § 32 odst. 3 lesního zákona je třeba vnímat s ohledem na vývoj právní úpravy právotvorby územní veřejné správy. Původně se jednalo o vyhlášku okresního úřadu (viz poznámka pod čarou č. 14 k § 32 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., tedy v původním zněn). Poznámku pod čarou - změnil zákon č. 320/2002 Sb. s tím, že nově odkázala stran vyhlášek podle § 32 odst. 3 na § 11 zákona o obcích. Ustanovení § 11 zákona o obcích při tom upravuje nařízení obce. Poznámka pod čarou tak k dnešnímu dni neakcentovala to, že i kraje mohou vydávat právní předpisy. Pokud akceptujeme koncepci našeho ústavního soudu, že poznámka pod čarou nemá normativní charakter, však lze mít za to, že onou vyhláškou podle § 32 odst. 3 zákona o lesích může být i nařízení kraje a oním orgánem státní správy lesů kraj.
V případě zákona č. 9, tedy zákona o ochraně ovzduší, jde o mimořádnost stran zmocnění krajského úřadu k vydávání nařízení. Základní otázku, kterou si musíme položit je, zda se jedná vůbec o právní předpisy. Dostáváme se tak k hranici mezi akcí ad hoc, tedy jednorázového, konkrétního rozhodnutí a normou jako nástrojem působícím pro futuro prostřednictvím obecných znaků na definované osoby, věci nebo situace. V případě nařízení kraje podle § 7 zákona o krajích nemáme pochybnosti, zákon přímo konstatuje, že nařízení kraje je právní předpis, jehož schválení a vyhlašování má určitou proceduru.
V případě § 6 odst. 6 a § 7 odst. 7 jde o nařízení, která neukládají přímo povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jsou jen závazná pro všechny orgány a správní úřady. Paradoxem je, že v § 6 odst. 6 vydávají nařízení "orgány kraje a obcí", kdežto v § 7 odst. 7 jde o "krajské úřady a obecní úřady".8)
Ustanovení § 8 odst. 5 umožňuje, aby byly nařízením přímo ukládány povinnosti fyzickým a právnickým osobám - omezení nebo zastavení provozu stacionárních a mobilních zdrojů znečišťování.
DNEŠNÍ STAV
PŘEHLED V JEDNOM KRAJI
Jako praktický případ předkládám přehled právních předpisů kraje Vysočina.
I. Obecně závazná vyhláška
- č. 1/2004, ze dne 21. 9. 2004, kterou se vyhlašuje závazná část Plánu odpadového hospodářství kraje Vysočina,
II. Nařízení kraje Vysočina
- č. 3/2005, ze dne 10. 5. 2005, kterým se vydává Program ke zlepšení kvality ovzduší kraje Vysočina.
- č. 2/2005, ze dne 10. 5. 2005, kterým se vydává Integrovaný program snižování emisí znečišťujících látek nebo jejich stanovených skupin kraje Vysočina,
- č. 1/2005, ze dne 10. 5. 2005, kterým se mění nařízení kraje Vysočina č. 1/2004 ze dne 3. 8. 2004, kterým se stanoví Požární poplachový plán kraje Vysočina,
- č. 2/2005, ze dne 12. 1. 2005, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob,
- č. 1/2004, ze dne 12. 1. 2005, kterým se stanoví Požární poplachový plán kraje Vysočina,
- č. 6/2003, ze dne 22. 9. 2003, kterým se stanoví vymezení úseků silnic II. a III. třídy v jednotlivých okresech kraje Vysočina, na nichž se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost odstraňováním sněhu a náledí,
- č. 5/2003, ze dne 9. 9. 2003, kterým se mění nařízení kraje Vysočina č. 3/2003 ze dne 20. května 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požárů,
- č. 4/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany v budovách zvláštního významu,
- č. 3/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požárů,
- č. 2/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení zdrojů vody k hašení požárů,
- č. 1/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení plošného pokrytí území kraje jednotkami požární ochrany,
- č. 3/2001 ze dne 24. 1. 2002, kterým se ruší nařízení Rady Jihlavského kraje č. 2/2001 Statut bezpečnostní rady Jihlavského kraje,
- č. 2/2001 ze dne 30. 7. 2001, o stanovení Statutu bezpečnostní rady Jihlavského kraje,
- č. 1/2001 ze dne 30. 7. 2001, o zřízení Bezpečnostní rady Jihlavského kraje.
PŘEHLED ZA VŠECHNY KRAJE
Pro přehlednost připojuji celkové počty právních předpisů schválených krajskými orgány. Zde se nám odkrývá tristní stav praktické právotvorby ze strany krajů.
Obecně závaznou vyhlášku, kterou se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodářství kraje, má každý z krajů. K obecně závazným vyhláškám o závazné části územního plánu velkého územního celku přistupují kraje podle potřeby. Co se týče vyhlášek o symbolech kraje, lze zaznamenat po úvodním častém přijímání, ústup jejich zrušováním nebo odstraňováním právních nástrojů ochrany symbolů vrchnostenské povahy.
Především na základě předložených přehledů právních předpisů v jednotlivých krajích lze dospět k tomu, že pravomoc řešit své věci právními předpisy je v krajích okrajová.
Krajská samospráva se zdaleka neblíží ani omezené tvorbě práva obcemi. Příčiny tohoto stavu lze hledat:
- v zatím krátkém životu krajského zřízení (a to nejen po roce 1989, ale i s ohledem na tradice Rakousko-Uherska či První republiky, kde byla rozvinuta především právotvorba obecní),
- nedůvěře a nezkušenosti zákonodárcově (kraje ovládají především t. č. opoziční strany),
- malé aktivitě krajů v tomto směru, obce se aktivně ucházejí o rozšíření svých působností a pravomocí; kraje se však soustřeďují především na finanční otázky - přesněji řečeno zvýšení toku zdrojů z centra,
- nevhodnost vyhlášek jako účinného nástroje politiky krajů, krajská rozhodnutí nemají totiž tak přímý dopad na občana jako obecní, a
- v nepochopení výhod, které obecně závazné vyhlášky skýtají.
Rozdělování právních předpisů kraje na nařízení a obecně závazné vyhlášky je, za jinak nezměněných okolností, nedůvodné a zbytečně nepřehledné (okolo 20 právních předpisů je dnes vydáváno ve třech různých režimech). Pokud nedojde k průlomu v úvahách zákonodárcových a nedojde ke skutečnému reálnému vzniku právních předpisů pro samostatnou působnost, tak by bylo dobré sjednotit druhy právních předpisů do jednoho typu, snad "vyhlášky kraje". Tyto předpisy by se pak měly zásadně schvalovat v zastupitelstvu a podléhat správnímu dozoru v režimu dnešních obecně závazných vyhlášek.
Při zachování dnes již prakticky jen terminologického rozlišení na nařízení a obecně závazné vyhlášky by bylo neschizofrenním řešením vydávání nařízení buď krajskému úřadu, nebo zastupitelstvu. Krajský úřad by přinesl do nařízení odbornost, nevnesl by však vůli občanů kraje. Ideální by byla interakce krajského úřadu a zastupitelstva, např. tím, že by návrh nařízení mohl učinit jen ředitel. Modalitou je varianta, že úřad může vydávat nařízení s okamžitými účinky, nesnese-li to odkladu a zastupitelstvo je pod ztrátou platnosti musí dodatečně schválit.
Hlavním úkolem však bude vytvoření dostatečného prostoru pro krajskou tvorbu právních norem. Stručný přehled, obsažený výše, poukazuje na minimální význam krajských právních předpisů. V tomto směru je nutné konstatovat dílčí selhání reformy veřejné správy v České republice.
Poznámky:
1) Viz např. stanovisko D. Hendrycha in Správní právo, obecná část, páté rozšířené vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 109.
2) Kadečka, S., Právo obcí a krajů v České republice, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 87 až 95 a str. 303 až 311.
3) Ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích v platném znění, zní:
"Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou: a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány, b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,d) stanoví-li tak zvláštní zákon."
4) Např. Hendrych, D., Normativní činnost veřejné správy (K problematice nařízení a obdobných předpisů). Pocta prof. JUDr. Karlu Malému, DrSc. k 65. narozeninám, 1995; Kadečka, S., Právo obcí a krajů v České republice. Praha, C. H. Beck, 2003; Koudelka , Z., Působnost právních předpisů územní samosprávy. Právní rádce 1/2003; Koudelka, Z., Rušení obecně závazných vyhlášek. Sborník K normotvorné pravomoci obcí. PrF MU Brno, 1998; Koudelka, Z., Přijímání obecně závazných vyhlášek. Správní právo 1/1999; Koudelka, Z., Druhy obecně závazných vyhlášek, Právní rádce 9/1999; Koudelka, Z., Realizace vyhlášek a sankce za jejich porušování, Právní rádce 3/2000; Koudelka, Z., Obecně závazné vyhlášky, Praha, Linde, 2000, Šrámek, A., Tvorba právních norem ve veřejné správě, 1995; Vedral, J., Obecně závazné vyhlášky obcí v judikatuře Ústavního soudu, Správní právo, č. 3/1996; Vopálka, V., Vyhlášky obcí podle čl. 104 odst. 3 Ústavy, Správní právo č. 3/1996; Zářecký, P., K normotvorné činnosti obcí (v yšších územních samosprávných celků), Správní právo č. 2/1996.
5) D. Hendrycha in Správní právo, obecná část pátého rozš. vyd., Praha, C. H. Beck, 2003, na str. 108 uvádí ve výčtu subjektů, že vedle vlády, ministerstev a ostatních správních úřadů vydává nařízení i rada obce nebo kraje.
6) K rozdílům v povaze právních předpisů a interních předpisů poznamenal Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 5. dubna 1994 (sp. zn. Pl. ÚS 49/93): "Určujícím znakem interních instrukcí je to, že se jimi jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků. Vydáváním interních instrukcí se realizuje oprávnění řídit činnost podřízených - i když se tak děje za účelem konkretizace úkolů stanovených obecně závaznými právními předpisy - a tomuto oprávnění odpovídající povinnost řídit se vydávanými příkazy, povinnost, jež stejně jako oprávnění vyplývá z právní normy stanovící takový vztah nadřízenosti a podřízenosti. O obecně závazných vyhláškách naproti tomu platí, že sice mohou obsahovat i právní normy zavazující jen určitý okruh, tato závaznost nemá však nic společného s podřízeností orgánu, který předpis vydal."
7) Zastupitelstvo kraje je činné v přenesené působnosti jen v případě, že region soudržnosti podle zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, je vymezen jen územím jednoho kraje. V takovém případě plní zastupitelstvo úkoly regionální rady v přenesené působnosti.
8) Např. Jihomoravský kraj toto zdvojení nereflektoval a rada kraje dne 29. července 2004 vydala nařízení Jihomoravského kraje, kterým se vydává Integrovaný krajský program snižování emisí Jihomoravského kraje a Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje. Rada kraje v preambuli tohoto nařízení konstatuje, že je vydává dle § 7 a § 59 odst. 1 písm. k) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a podle § 6 odst. 6 a § 7 odst. 7 zákona č. 86/2002 Sb.., o ochraně ovzduší. Stejně postupoval i Olomoucký kraj nebo Středočeský kraj. Naproti tomu např. Karlovarský kraj vydal ve svém věstníku nařízení Krajského úřadu Karlovarského kraje ze dne 29. listopadu 2004, kterým se vydává Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Karlovarského kraje. Krajský program snižování emisí byl vydán ve formě nařízení Karlovarského kraje dne 21. října 2004, a to radou kraje.
AUTOR: Rudolf Cogan
právník, Nová Paka
Tabulka: Počty právních předpisů v krajích (od vzniku krajů do k 30. 4. 2005)
Kraj Počet nařízení Počet obecně Typ obecně závazné vyhlášky
závazných vyhlášek
Jihomoravský 9/1 1 odpady
Jihočeský 25 9/2 odpady, 5x územní plán, 3x symboly
Královéhradecký 9 4 odpady, územní plán, 2x symboly
Vysočina 14/3 1 odpady
Karlovarský 9/1 2 odpady, územní plán
Liberecký 5 2/1 odpady, 2x symboly
Olomoucký 11/3 2/1 odpady, 2x územní plán
Moravskoslezský 11/3 2 odpady, územní plán
Pardubický 5/1 1 odpady
Plzeňský 7 4 odpady, 3x územní plán
Středočeský 8 4 odpady, 2x územní plán, symboly
Ústecký 6 4/1 odpady, územní plán, 2x symboly
Zlínský 6 3 odpady, 2x územní plán
Odpady - obecně závazná vyhláška, kterou se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodářství kraje
Územní plán - obecně závazná vyhláška o závazné části územního plánu velkého územního celku
Symboly - obecně závazná vyhláška o symbolech kraje a jejich užívání
Příspěvek zkoumá rozsah praktické tvorby práva ze strany krajů. Ve výkladu o teoretickém a ústavním zakotvení právních předpisů krajů předkládám názor na některé aspekty již řešené (právem i teorií), ale také na nové otázky.
Následuje podrobnější přehled a rozbor zákonného zmocnění k vydávání předpisů ze strany krajů a sumarizace dosavadní činnosti krajů při tvorbě právních předpisů.
CHARAKTER PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ KRAJE
OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY KRAJE
Právo vydávat obecně závazné vyhlášky krajem je petrifikováno ústavními předpisy, neboť v oboru samostatné působnosti může (tedy má právo) zastupitelstvo kraje vydávat obecně závazné vyhlášky na základě článku 104 odst. 3 Ústavy. Obecně závazné vyhlášky však mohou vzhledem k článku 4 odst. 1 Listiny ukládat povinnosti jen na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. K interpretaci těchto ustanovení ve vazbě na obecní zřízení přispěli přední osobnosti české vědy správního práva, přičemž pro praxi byl a je konečným arbitrem ústavní soud. Podrobný přehled vývoje těchto debat podává S. Kadečka.2)
Ustanovení § 7 zákona krajích (zákon č. 129/ 2000 Sb.) pak již po diskuzi v druhé polovině devadesátých let akcentuje převládající názor a konstatuje, že "obecně závaznou vyhláškou lze ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jen stanoví-li tak zákon." Na rozdíl od zákona o obcích (§ 10 zákona č. 128/2000 Sb.)3) však zákon o krajích vůbec nepamatuje na konkrétní stanovení případů, ve kterých může kraj ukládat obecně závaznou vyhláškou povinnosti.
Výhodu obecně závazných vyhlášek jako mocenského nástroje kraje lze ve srovnání s ad hoc rozhodováním spatřovat v možnosti upravit poměry do budoucna tak, že je dlouhodobě zasažen obecně určený okruh případů nebo adresátů. Zákonodárství také poskytuje obecně závazným vyhláškám (a nařízením) vyšší stupeň ochrany proti zásahům státní správy než v případě "obyčejných" rozhodnutí kraje nenormativní povahy. Měřítkem správnosti (kritériem pro uplatnění nápravných opatření) je totiž u obecně závazných vyhlášek kraje soulad se zákony, kdežto u jiných rozhodnutí a opatření v samostatné působnosti soulad se zákony a jinými právními předpisy. Měřítkem správnosti je u nařízení kraje soulad se zákony, zatímco u jiných rozhodnutí a opatření v přenesené působnosti soulad se zákony a právními předpisy vydanými vládou nebo ústředními správními úřady anebo usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. Právními předpisy samosprávy se zabývá bohatá judikatura ústavního soudu a také s pecializované odtahové práce.4)
NAŘÍZENÍ KRAJE
Vydávání nařízení kraji se odvozuje z článku 79 odst. 3 Ústavy, a to tak, že je na zákonodárci, zda kraj k vydávání zmocní, musí tak však učinit výhradně zákonem.
Nařízení se podle § 7 vydávají na základě a v mezích zákona. Podle § 8 nařízení však musejí být nařízení v souladu se zákony a právními předpisy vydanými vládou a ústředními správními úřady. Podle § 30 se ovšem orgány kraje při vydávání nařízení řídí zákony a jinými právními předpisy. Ve znění účinném do 31. prosince 2002 požadoval § 30, aby se orgán kraje řídil při vydávání nařízení zákony a právními předpisy vydanými podle zákona.
Z výše uvedených ustanovení zákona o krajích (§ 7, § 8 a § 30) je nejpřísnějším § 30, který požaduje u nařízení kraje konformitu se zákony a jinými právními předpisy, z hlediska zákonné úrovně je třeba mu dát přednost. Otázkou však zůstává, nakolik je toto ustanovení (stejně tak § 8) konformní s čl. 79 odst. 3 Ústavy, které jen požaduje, aby se právní předpisy vydávané orgány územní samosprávy vydávaly na základě zákona a v jeho mezích. Což znamená, z hlediska ústavního, že meze nařízení by měly být stanoveny zákonem (na rozdíl od odst. 1 však odst. 3 neobsahuje omezení "pouze").
Vodítkem pro řešení otázky míry konformity nám mohou být ustanovení o dozoru, ta umožňují (§ 85), aby nařízení kraje bylo Ústavním soudem ČR zrušeno jen pro rozpor se zákonem. Otázkou zůstává, zda jde o přímý rozpor s textem zákona nebo i rozpor s právním předpisem, na který zákon odkazuje (tak jak všeobecně činí § 8 a § 30).
K přezkumu nařízení kraje ze strany Ústavního soudu ČR nutno ještě dodat, že není Ústavou požadován. Podle čl. 101 odst. 3 Ústavy může totiž stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen zákonem stanoveným způsobem. Zákonodárce dle mého názoru, v tomto směru s ohledem na to, že vydávání nařízení je přenesenou působností, chrání autonomii krajů přespříliš. Mimo to sjednocení režimu přezkumu obou typů právních předpisů vede k další jejich nivelizaci, což neprospívá významu samosprávných činností, které by měly být z podstaty našeho ústavního uspořádání chráněny více.
Na rozdíl od obecně závazných vyhlášek není u nařízení ústavně požadováno, aby se vydávaly pro oblast stanovené působnosti (podle čl. 104 odst. 3 mohou vydat zastupitelstva obecně závazné vyhlášky v mezích své působnosti). Zákon o krajích ve znění platném do 31. 12. 2002 umožňoval vydávání nařízení jen ve věcech svěřeného výkonu státní správy. Po úplném nabytí účinnosti zákona č. 231/2002 Sb. toto omezení odpadlo.
Co se týče práv a povinností upravených předpisem, platí dnes pro nařízení krajů v zásadě stejné podmínky jako pro obecně závazné vyhlášky. V případě, že není ústavním předpisem předepsaná výluka zákona nebo materii zákon sám neupravuje, může nařízení ukládat povinnosti s ohledem na čl. 4 odst. 2 Listiny v případě, že je to na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod.
Na otázku, zda vydávání nařízení krajem je jeho právem nebo povinností, nelze odpovědět kategoricky. Dikci čl. 79 odst. 3, která zní: "orgány územní samosprávy mohou ... vydávat předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny" možno vykládat tak, že zákonodárce je oprávněn zmocnit tyto orgány vydáváním předpisů, anebo tak, že orgány územní samosprávy mají právo rozhodovat, zda předpis vydají. Zmocnění totiž v právním jazyce obvykle znamená poskytnutí práva, než uložení povinnosti. Ustanovení § 7 zákona o krajích však vidí vydávání nařízení kraje jako povinnost rady kraje, přičemž obecně je přenesená působnost (§ 29) v zásadě povinností kraje. Lze tedy uzavřít, že vydávání nařízení je povinností kraje, pokud zákonodárce nestanoví jinak (jak uvidíme níže v případě konkrétních zmocnění k vydávání nařízení). Náš právní řád však nemá pro případ nevydání nařízení sankce.
V rámci kraje dnes vydává nařízení kraje jako orgán kraje rada kraje. Otázkou, zda nařízení kraje je předpis kraje nebo rady kraje, se není třeba zabývat do hloubky.5) Zákonodárství volí formulaci při určení toho, kdo vydává nařízení kraje pojem "rada kraje", "kraj" i "orgán kraje". Čl. 79 odst. 3 Ústavy umožňuje, aby byly zmocněny "orgány územní samosprávy", zákon o krajích však v § 7 uvádí, že rada kraje vydává právní předpisy (tedy nařízení kraje), je-li k tomu kraj zmocněn. Předpis jako takový se s ohledem na zákon o krajích nazývá nařízení kraje a nikoliv nařízení rady kraje.
Z čl. 79 odst. 3 Ústavy nám ještě plyne další zajímavý závěr. Vzhledem k tomu, že mluví jen o orgánu územní samosprávy, lze mít za to, že pravomoc vydávat nařízení by mohla být obyčejným zákonodárstvím svěřena i jinému orgánu kraje. V případě obcí se tak děje za situace, kdy obec nemá radu obce zřízenu. V takových případech převážně supluje činnost rady obce starosta, vydávání nařízení obce je však svěřeno zastupitelstvu obce. Co se týče krajů, může zákonodárství svěřit vydávání nařízení všem orgánům kraje, tedy zejména zastupitelstvu kraje, hejtmanovi nebo krajskému úřadu. Zajímavá diskuze by se mohla rozběhnout v otázce, zda zákon může svěřit k rozhodnutí kraji to, který orgán nařízení kraje vydá. S ohledem na čl. 79 odst. 1 Ústavy nutno spíše bazírovat na záporné odpovědi.
Možnosti svěřit vydávání právního předpisu jinému orgánu než radě kraje již zákonodárce využil, když podle zákona o ochraně ovzduší uložil krajskému úřadu vydat svým nařízením regulační řád pro jejich území v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší.
Rada vydává nařízení kraje a dále také předpisy interní povahy.6) Kritériem oddělujícím tento druh předpisu od jiných je tak zmocnění zákonem a přenesená působnost. Ostatní předpisy se vydávají v rámci působnosti zbytkově vymezené § 59 odst. 3 zákona o krajích (radě to může uložit zastupitelstvo), nesmí se však dotknout působnosti ředitele (ten vydává zejména organizační, pracovní, spisový a skartační řád). Nařízení kraje proto také není dnes rozhodujícím úkolem rady na poli tvorby norem, mnohem rozsáhlejší je normotvorba ve vztahu ke krajským institucím, zejména k příspěvkovým organizacím.
Vydávání nařízení je v úkolech rady jediná působnost z okruhu přenesené působnosti. Tato specifičnost nás tak upozorňuje na nesystémovost. Jediný jiný druh předpisu s externími účinky vydává zastupitelstvo (obecně závazné vyhlášky kraje) a přenesenou působnost jinak vykonává krajský úřad.7) V radě se jakoby na půl cesty střetávají dvě působnosti, které v zásadě vykonává jiný orgán. Střetává se tak na jedné straně snaha o rychlost, pružnost a operativnost vydávání s dostatečnou legitimitou vydávání těchto nařízení.
V rámci úvodu nelze nevzpomenout, že podle zákona o obcích z roku 1990 (tzn. zákona ČNR č. 367/1990 Sb.) vydávaly obce obecně závazné vyhlášky jak pro obor samostatné působnosti, tak pro obor působnosti přenesené. Ve věcech přenesené působnosti mohly obce vydávat obecně závazné vyhlášky jen na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích. Obecně závazné vyhlášky musely být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení.
Ještě jedna reminiscence. Vládní návrh zákona o krajích (sněmovní tisk č. 423 ze dne 17. 11. 1999) původně počítal v § 6, že na základě a v mezích zákona bude zastupitelstvo vydávat právní předpisy (vedle obecně závazných vyhlášek) ve věcech svěřeného výkonu státní správy, bude-li k tomu zákonem zmocněno. Tyto předpisy se měly nazvat nařízení kraje. Ovšem v nutných a neodkladných případech měla mít rada kraje právo vydat nařízení kraje; nařízení však mělo dle návrhu pozbýt platnosti, nebylo-li by schváleno na nejbližším zasedání zastupitelstva. Název "nařízení kraje" byl podle důvodové zprávy vládou zvolen jen z důvodu odlišení od obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti. To, že pravomoc vydávat nařízení kraje má náležet radě kraje, navrhl sněmovně výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí usnesením č. 127 ze dne 2. února 2000.
DALŠÍ VLIV KRAJE NA PRÁVO
Na zákonodárném procesu se zastupitelstvo kraje může podílet předkládáním návrhů zákonů poslanecké sněmovně. Negativním způsobem do stavu právních předpisů může zastupitelstvo kraje zasáhnout návrhem podaným Ústavnímu soudu na zrušení právního předpisu nebo jeho části.
Ten může zastupitelstvo podat, má-li za to, že některá podzákonná norma je v rozporu se zákonem (incidenčně může navrhnout i zrušení zákona nebo jeho části). Co se týče nezákonných obecně závazných vyhlášek a nařízení obcí je krajský úřad povinen vyzvat obec ke sjednání nápravy. Nedojde-li k ní, navrhne krajský úřad jejich pozastavení ministerstvem vnitra.
OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY
Vydávání obecně závazných vyhlášek je vyhrazeno zastupitelstvu kraje. Vzhledem k platnému zákonodárství, jak ukážeme u jednotlivých typů vyhlášek, je však tato pravomoc spíše nominální, rozhodně v možnosti ukládat povinnosti právnickým a fyzickým osobám. Jen stěží lze s tímto stavem vyslovit spokojenost. Stanovování práv a povinností je totiž podstatou právních norem, a bez jejich přítomnosti jako závazných pravidel chování lze o právní normě mluvit spíše ve formálním než materiálním významu.
V současné době je v českém právním řádu právo (a paradoxně i povinnost) vydávat obecně závazné vyhlášky upraveno mimo Ústavu a zákon o krajích již jen:
- v zákoně o odpadech, tzn. zákon č. 185/2001 Sb., v platném znění, a
- ve stavebním zákoně, tzn. zákon č. 50/1976 Sb., v platném znění.
Tento velmi krátký výčet sám o sobě dokumentuje nevýznamnost krajské pravomoci vydávat právní předpisy v samostatné působnosti.
OBECNĚ ZÁVAZNÁ VYHLÁŠKA PODLE ZÁKONA O ODPADECH
Podle zákona o odpadech § 43 odst. 10 a také § 78 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb. vyhlásí kraj závaznou část plánu odpadového hospodářství kraje a její změnu obecně závaznou vyhláškou. Závazná část plánu odpadového hospodářství kraje je přitom závazným podkladem pro zpracování plánů odpadového hospodářství původců odpadů a pro rozhodovací a koncepční činnosti příslušných správních úřadů, krajů a obcí v oblasti odpadového hospodářství.
Zpracování plánu odpadového hospodaření kraje, ač se jedná o samostatnou působnost, je formulováno jako povinnost kraje (dikce "kraj v samostatné působnosti zpracovává plán ...").
Což potvrzuje i dikce § 43 odst. 4: "Kraj v samostatné působnosti je povinen zpracovat a schválit návrh plánu odpadového hospodářství kraje nebo jeho změny do 18 měsíců od nabytí účinnosti nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodářství České republiky."
Evidentně je tak porušen princip dobrovolnosti přijímání obecně závazných vyhlášek krajem známý jak právní teorii, tak našemu ústavnímu pořádku. S ohledem na čl. 104 odst. 3 Ústavy lze mít za to, že povinnost přijmout jakoukoliv obecně závaznou vyhlášku je v rozporu s Ústavou. Pro případ donucovacích sankcí pro nepřijetí předmětné obecně závazné vyhlášky (a český právní řád t. č. žádné takové sankce nezná) by se kraj mohl bránit ústavní stížností. To pravděpodobně zákonodárce při přijímání zákona o odpadech nepředpokládal.
Důvod rozpornosti postoje zákonodárce vytane, pokud se vrátíme k projednávání zákona o odpadech v poslanecké sněmovně. Vládní návrh zákona (tisk poslanecké sněmovny č. 705/0, rozeslán poslancům dne 6. 9. 2000) původně proponoval: "Závaznou část řešení plánu odpadového hospodářství kraje a její změnu vyhlásí kraj svým nařízením." Důvodová zpráva k tomuto návrhu zákona předpokládala, že plán odpadového hospodaření kraje musí být zpracován v souladu se závaznou částí plánu České republiky.
Myšlenku nahradit nařízení kraje obecně závaznými vyhláškami vnesl do projednávaného zákona výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, který na své 37. schůzi dne 10. ledna 2001 navrhl, aby odstavec jedna § 43 navrhovaného zákona zněl: "Kraj v samostatné působnosti zpracovává plán odpadového hospodářství kraje pro jím spravované území a jeho změny." S tím, že se obdobně upraví odstavce 6, 8, 9, 10, 11 a také § 78. Výbor chtěl posílit samostatnou působnost krajů, ovšem učinil tak pouze nominálně. Nelze totiž dosáhnout posílení samostatnosti krajů jen změnou označení předpisu (fakticky jen převodem z rady na zastupitelstvo kraje). Mohlo se to uskutečnit jen zásadní změnou návrhu zákona, která by umožňovala krajům skutečně v oboru odpadového hospodářství samosprávně konat. Přes úmysl posílit samostatnou působnost, byla tato zanesena činností, která je v podstatě řízena státem. Obecně závaznou vyhlášku, kterou se vyhlašuje závazná část plánu < b>odpadového hospodářství dnes (k 1. 7. 2005) mají všechny kraje.
Po analýze lze říci, že obecně závazná vyhláška, kterou se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodaření, vykazuje mnohé znaky nařízení a je snad více nařízením než obecně závaznou vyhláškou. Zákonodárce by měl proto do budoucna tento stav akceptovat.
OBECNĚ ZÁVAZNÁ VYHLÁŠKA PODLE STAVEBNÍHO ZÁKONA
Další (a poslední) zákonem výslovně předvídanou obecně závaznou vyhláškou kraje je závazná část územně plánovací dokumentace. V případě kraje přitom přichází do úvahy jako územně plánovací dokumentace územní plán velkého územního celku. Územní plán velkého územního celku stanovuje uspořádání a limity řešeného území, vymezuje významné rozvojové plochy, hlavní koridory dopravy a technické infrastruktury, územní systémy ekologické stability a další území speciálních zájmů.
Také v jejím případě, jak dále ukážeme, jde spíše o kvazivyhlášku, která vykazuje mnohé znaky nařízení. Příprava návrhu vyhlášky, dikcí stavebního zákona "řízení o vydání územně plánovací dokumentace", totiž probíhá v přenesené působnosti. Jedná se tak o předpis na pomezí samostatné a přenesené působnosti, lépe řečeno předpis jak v samostatné, tak přenesené působnosti.
Samosprávě kraje je vyhrazeno rozhodnutí o tom, zda územní plán velkého územního celku bude vůbec pořízen. Rada ani zastupitelstvo však nejsou orgánem územního plánování, tím je krajský úřad, který územní plán velkého územního celku pořizuje.
Krajský úřad nejprve navrhuje jeho hlavní cíle a požadavky pro jeho vypracování v zadání, činí tak na základě přípravných prací, vyhodnocení dokumentů zpracovaných pro dané území a průzkumů a rozborů území. Návrh zadání plánu pak ovšem schvaluje zastupitelstvo kraje.
Návrh zadání zasílá krajský úřad dotčeným orgánům státní správy, které mohou k návrhu zadání podávat připomínky, s nadřízenými orgány musí být projednán. K návrhu zadání mimo to může podle stavebního zákona "každý" uplatnit své podněty.
Na základě schváleného zadání zajišťuje krajský úřad zpracování konceptu řešení územně plánovací dokumentace a následně návrh územního plánu velkého územního celku.
Dotčené státní orgány mohou uplatnit k návrhu své stanovisko a krajský úřad se s nimi "dohodne". V případě rozporů řeší takový spor ministerstvo pro místní rozvoj dohodou. Nepodaří-li se vzniklý rozpor odstranit do šedesáti dnů, předloží ministerstvo do šedesáti dnů vládě ke schválení návrh rozhodnutí o rozporu. Týká-li se rozpor území Natura 2000, rozhodne o rozporu ministerstvo pro místní rozvoj v dohodě s ministerstvem životního prostředí; nedojde-li k dohodě, rozhodne o rozporu vláda.
Krajský úřad pak předloží zastupitelstvu kraje zprávu o projednání plánu spolu s vyhodnocením všech stanovisek a připomínek a s návrhem na rozhodnutí o námitkách a o nesouhlasech s vyřízením námitek.
Návrh plánu posuzuje ještě před schválením ministerstvo pro místní rozvoj s ohledem na uplatnění zájmů přesahujících území kraje, koordinaci využívání navazujících území a z hlediska souladu obsahu návrhu a postupu při jeho projednání a s ostatními právními předpisy. Výsledek posouzení sdělí ministerstvo krajskému úřadu do třiceti dnů. V případě, že shledá nedostatky z uvedených hledisek, lze plán velkého územního celku v zastupitelstvu kraje schválit teprve na základě potvrzení ministerstva, že zjištěné nedostatky krajský úřad odstranil. Lze tedy říci, že ministerstvo má v rámci zákonem stanovených kritérií právo veta. Vydaní této obecně závazné vyhlášky je tak v zásadě podmíněno státním souhlasem k jejímu obsahu. Mimo to lze říci, že územní plánování vlastně není samostatnou působností kraje. Územní plánování v kraji probíhá především jako přenesená působnost s možností státu plán ovlivňovat a přímo o věci rozhodovat.
Stavební zákon, pravda, konstatuje (§ 29 odst. 3), že "závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou." Zásadní část přípravy plánu velkého územního celku však probíhá v přenesené působnosti s velkým vlivem státních úřadů. Zákonodárce snad proto také v případě územně plánovací dokumentace nepoužil dikci "rozhodování o územně plánovací dokumentaci je samostatnou působností" a omezil ji na pouhé schvalování. Zastupitelstvo kraje tak může plán velkého územního celku buď schválit, nebo neschválit, nemůže však o něm rozhodovat plně. Všechny tyto indicie nás opět vedou k závěru, že obecně závazná vyhláška, kterou se vyhlašuje závazná část plánu velkého územního celku, nevykazuje všechny znaky právního předpisu samosprávy vydaného v oboru samostatné působnosti a pro konzistentnost právního systému je třeba vést úvahy o nahrazení nařízením.
OSTATNÍ OBECNĚ ZÁVAZNÉ VYHLÁŠKY
Jak ukáži dále v tabulce "Počty právních předpisů v krajích" (str. 57), tvorba dalších obecně závazných vyhlášek je minimální. Jediným jejich praktikovaným předmětem jsou symboly kraje. Kraje však i při takto elementárním předmětu poněkud tápaly. V těchto vyhláškách nejprve normují podobu jednotlivých symbolů a následně upravují možnosti pro užívaní těchto symbolů. Z počátku obecně závazné vyhlášky o symbolech také obsahovaly sankce. Zde zastupitelstva obvykle ve vyhlášce uváděla: "Porušení této obecně závazné vyhlášky může být postiženo jako přestupek nebo správní delikt podle obecně závazných právních předpisů." Většinou následoval odkaz na § 42 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích a § 11 zákona o krajích.
Tato přímá vazba na ustanovení sankční povahy se ukázala jako neudržitelná, a kraje opouštěly razantní režim sankční ochrany svých symbolů buď změnou svých vyhlášek o symbolech kraje, nebo jejich rušením.
Obecně závazné vyhlášky jiných typů se neobjevily. Podle mého názoru může kraj použít obecně závaznou vyhlášku ve věcech samostatné působnosti, jak je vymezuje § 14 zákona o krajích. Tedy, že zastupitelstvo může tuto právní formu použít pro jakékoli své rozhodnutí, byť nenormativní povahy (s výhradou zákonného zmocnění pro ukládání povinností). Čl. 104 odst. 3 nekonstatuje, že obecně závazné vyhlášky jsou výlučně právními předpisy. Stejně tak § 6 zákona o krajích neprohlašuje obecně závazné vyhlášky za právní předpisy, přičemž o nařízeních kraje tak činí § 7 výslovně. Na druhou stranu je nutné upozornit na to, že § 8 používá pro oba typy předpisů legislativní zkratky "právní předpis kraje".
Z výše uvedeného plyne závěr, že je možné vydání rozpočtu kraje ve formě obecně závazné vyhlášky (poslanecká sněmovna ostatně schvaluje státní rozpočet také zákonem). Většinu působností zmíněných v ustanoveních o příslušnosti orgánů kraje (§ 35, § 36 a § 59) lze určitě alespoň v nějakém směru vyhláškami realizovat.
V případě vyhlášek je pak pro kraje výhodou oproti obyčejným rozhodnutím rozdíl v možnostech jejich přezkumu ze strany státu. Obecně závazné vyhlášky se zkoumají jen z hlediska zákonnosti, kdežto jiná usnesení nebo rozhodnutí z hlediska souladnosti se zákonem a jinými právními předpisy. O vyhláškách rozhoduje Ústavní soud, o ostatních rozhodnutích soud. V případě obecně závazných vyhlášek je však komplikovanější procedura jejich publikování.
NAŘÍZENÍ KRAJE
Faktickou možnost vydávat nařízení kraje přinesl do našeho právního řádu zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Další rozšíření práva vydávat nařízení kraje je pak založeno na zákonu číslo 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
K 31. 12. 2002 obsahovaly nařízení kraje tyto zákony:
- 1. zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění,
- § 33 odst. 3 - "Obec a kraj může chráněné území nebo stavební uzávěru vyhlásit nařízením obce nebo nařízením kraje."
- 2. zákon ČNR č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, v platném znění,
- § 27 odst. 2 - "Rada kraje
a) vydává nařízením kraje požární poplachový plán kraje,
b) stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení:
1. plošného pokrytí území kraje jednotkami požární ochrany,
2. zdrojů vody k hašení požárů a tyto zdroje určí,
3. požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požáru,
4. požární ochrany v budovách zvláštního významu,
5. požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob."
- 3. zákon ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, v platném znění,
- § 4 odst. 1 - "Kraj v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí ministerstva financí může nařízením kraje:
a) stanovit maximální ceny, pokud nejsou stanoveny ministerstvem,
b) stanovit maximální ceny nižší, než jsou maximální ceny stanovené ministerstvem."
- 4. zákon ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění
- § 77a odst. 2 - "Kraje mohou vydávat nařízení o zřízení přírodního parku a stanovit omezení využití jeho území (§ 12 odst. 3) a zajišťují péči o ně."
- 5. zákon č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní zákon), v platném znění,
- § 32 odst. 2 - "Při vzniku mimořádných okolností a nepředvídatelných škod v lese (větrné a sněhové kalamity, přemnožení škůdců, nebezpečí vzniku požárů v období sucha apod.) je vlastník lesa povinen činit bezodkladná opatření k jejich odstranění a pro zmírnění jejich následků. Orgán státní správy lesů může vlastníku lesa nařídit tato opatření:
a) zastavení jiných těžeb než těžeb nahodilých a zpracování těžeb nahodilých,
b) provedení ochranného zásahu směřujícího k zastavení šíření nebo k hubení škodlivých organismů,
c) zničení napadených semen a sazenic,
d) průkazné označování a evidenci vytěženého dřeva,
e) omezení nakládání se dřevem, semeny nebo sazenicemi lesních dřevin."
- § 32 odst. 3 - "Opatření uvedená v odstavci 2 může orgán státní správy lesů uložit též vyhláškou. Jde-li o opatření v zájmu jiného než vlastníka lesa, rozhodne orgán státní správy lesů i o tom, kdo ponese náklady s tím spojené."
- § 48a, odst. 1, písm. f) - "Orgán kraje v přenesené působnosti rozhoduje o uložení opatření v případě mimořádných okolností, pokud přesahují správní obvod obce s rozšířenou působností a nepřesahují obvod územní působnosti kraje."
- 6. zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění,
- § 27 odst. 6 - "Úseky silnic a místních komunikací, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, je vlastník povinen označit podle zvláštního prováděcího předpisu. Vymezení takových úseků silnic stanoví příslušný kraj nebo obec s rozšířenou působností svým nařízením a vymezení úseků místních komunikací stanoví příslušná obec svým nařízením."
- 7. zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, v platném znění,
- § 58 odst. 1 - "Náhrada za poskytnutí věcného prostředku v souvislosti s pověřením podle § 41 se určí, nedošlo-li k dohodě o její výši, ve výši ceny zjištěné podle zvláštního právního předpisu. Rada kraje nařízením může stanovit sazby a způsob výpočtu maximální výše náhrad za poskytnutí jednotlivých druhů věcných prostředků použitých v souvislosti s pověřením podle věty první."
- 8. zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, v platném znění,
- § 25 odst. 5 - "Etapy zpracování plánu oblasti povodí uvedené v odstavci 2 písm. a) a b) schvaluje po souhlasném stanovisku ústředních vodoprávních úřadů (§ 108) a ústředního správního úřadu pro územní plánování podle své územní působnosti krajský úřad. Konečný návrh plánu oblasti povodí schvalují podle své územní působnosti kraje. Závazné části plánu oblasti povodí pro správní obvod kraje vydá rada kraje nařízením."
- 9. zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, v platném znění,
- § 6 odst. 6, věta první - "Krajské a místní programy snižování emisí vydávají orgány kraje a obcí ve svých nařízeních, která jsou závazná pro všechny orgány a správní úřady konající v řízeních podle § 17 odst. 9."
- § 7 odst. 7, věta první - "Krajské a místní programy ke zlepšení kvality ovzduší vydávají krajské úřady a obecní úřady ve svých nařízeních, která jsou závazná pro všechny orgány a správní úřady konající v řízeních podle odstavce 9 a § 17 odst. 9. Informace o programech zlepšení kvality ovzduší musí být uvedeny na úředních deskách příslušného kraje a příslušné obce spolu s oznámením, kde lze do nich nahlédnout, a tyto programy se zveřejňují v elektronické podobě ve veřejně přístupném informačním systému. Plnění těchto programů krajské úřady a obecní úřady průběžně kontrolují a vyhodnocují."
- § 8 odst. 5, věta první - "Krajský úřad a obecní úřad jsou povinny v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší svým nařízením vydat regulační řád pro jejich území. V tomto regulačním řádu upraví vyhlašování a odvolávání signálu upozornění a signálu regulace na svém území v případě možnosti vzniku nebo výskytu smogové situace a omezení nebo zastavení provozu stacionárních a mobilních zdrojů znečišťování ve své územní působnosti, s výjimkou stacionárních zdrojů regulovaných podle odstavce 3. Při vypracování krajského a místního regulačního řádu krajský úřad a obecní úřad přihlédne k negativním důsledkům omezení nebo zastavení zemědělských provozů s chovem hospodářských zvířat."
Pozornosti si ponejvíce zaslouží zákony s pořadovými čísly 5 a 9. Vyhlášku podle § 32 odst. 3 lesního zákona je třeba vnímat s ohledem na vývoj právní úpravy právotvorby územní veřejné správy. Původně se jednalo o vyhlášku okresního úřadu (viz poznámka pod čarou č. 14 k § 32 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., tedy v původním zněn). Poznámku pod čarou - změnil zákon č. 320/2002 Sb. s tím, že nově odkázala stran vyhlášek podle § 32 odst. 3 na § 11 zákona o obcích. Ustanovení § 11 zákona o obcích při tom upravuje nařízení obce. Poznámka pod čarou tak k dnešnímu dni neakcentovala to, že i kraje mohou vydávat právní předpisy. Pokud akceptujeme koncepci našeho ústavního soudu, že poznámka pod čarou nemá normativní charakter, však lze mít za to, že onou vyhláškou podle § 32 odst. 3 zákona o lesích může být i nařízení kraje a oním orgánem státní správy lesů kraj.
V případě zákona č. 9, tedy zákona o ochraně ovzduší, jde o mimořádnost stran zmocnění krajského úřadu k vydávání nařízení. Základní otázku, kterou si musíme položit je, zda se jedná vůbec o právní předpisy. Dostáváme se tak k hranici mezi akcí ad hoc, tedy jednorázového, konkrétního rozhodnutí a normou jako nástrojem působícím pro futuro prostřednictvím obecných znaků na definované osoby, věci nebo situace. V případě nařízení kraje podle § 7 zákona o krajích nemáme pochybnosti, zákon přímo konstatuje, že nařízení kraje je právní předpis, jehož schválení a vyhlašování má určitou proceduru.
V případě § 6 odst. 6 a § 7 odst. 7 jde o nařízení, která neukládají přímo povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jsou jen závazná pro všechny orgány a správní úřady. Paradoxem je, že v § 6 odst. 6 vydávají nařízení "orgány kraje a obcí", kdežto v § 7 odst. 7 jde o "krajské úřady a obecní úřady".8)
Ustanovení § 8 odst. 5 umožňuje, aby byly nařízením přímo ukládány povinnosti fyzickým a právnickým osobám - omezení nebo zastavení provozu stacionárních a mobilních zdrojů znečišťování.
DNEŠNÍ STAV
PŘEHLED V JEDNOM KRAJI
Jako praktický případ předkládám přehled právních předpisů kraje Vysočina.
I. Obecně závazná vyhláška
- č. 1/2004, ze dne 21. 9. 2004, kterou se vyhlašuje závazná část Plánu odpadového hospodářství kraje Vysočina,
II. Nařízení kraje Vysočina
- č. 3/2005, ze dne 10. 5. 2005, kterým se vydává Program ke zlepšení kvality ovzduší kraje Vysočina.
- č. 2/2005, ze dne 10. 5. 2005, kterým se vydává Integrovaný program snižování emisí znečišťujících látek nebo jejich stanovených skupin kraje Vysočina,
- č. 1/2005, ze dne 10. 5. 2005, kterým se mění nařízení kraje Vysočina č. 1/2004 ze dne 3. 8. 2004, kterým se stanoví Požární poplachový plán kraje Vysočina,
- č. 2/2005, ze dne 12. 1. 2005, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob,
- č. 1/2004, ze dne 12. 1. 2005, kterým se stanoví Požární poplachový plán kraje Vysočina,
- č. 6/2003, ze dne 22. 9. 2003, kterým se stanoví vymezení úseků silnic II. a III. třídy v jednotlivých okresech kraje Vysočina, na nichž se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost odstraňováním sněhu a náledí,
- č. 5/2003, ze dne 9. 9. 2003, kterým se mění nařízení kraje Vysočina č. 3/2003 ze dne 20. května 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požárů,
- č. 4/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany v budovách zvláštního významu,
- č. 3/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požárů,
- č. 2/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení zdrojů vody k hašení požárů,
- č. 1/2003, ze dne 14. 8. 2003, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení plošného pokrytí území kraje jednotkami požární ochrany,
- č. 3/2001 ze dne 24. 1. 2002, kterým se ruší nařízení Rady Jihlavského kraje č. 2/2001 Statut bezpečnostní rady Jihlavského kraje,
- č. 2/2001 ze dne 30. 7. 2001, o stanovení Statutu bezpečnostní rady Jihlavského kraje,
- č. 1/2001 ze dne 30. 7. 2001, o zřízení Bezpečnostní rady Jihlavského kraje.
PŘEHLED ZA VŠECHNY KRAJE
Pro přehlednost připojuji celkové počty právních předpisů schválených krajskými orgány. Zde se nám odkrývá tristní stav praktické právotvorby ze strany krajů.
Obecně závaznou vyhlášku, kterou se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodářství kraje, má každý z krajů. K obecně závazným vyhláškám o závazné části územního plánu velkého územního celku přistupují kraje podle potřeby. Co se týče vyhlášek o symbolech kraje, lze zaznamenat po úvodním častém přijímání, ústup jejich zrušováním nebo odstraňováním právních nástrojů ochrany symbolů vrchnostenské povahy.
Především na základě předložených přehledů právních předpisů v jednotlivých krajích lze dospět k tomu, že pravomoc řešit své věci právními předpisy je v krajích okrajová.
Krajská samospráva se zdaleka neblíží ani omezené tvorbě práva obcemi. Příčiny tohoto stavu lze hledat:
- v zatím krátkém životu krajského zřízení (a to nejen po roce 1989, ale i s ohledem na tradice Rakousko-Uherska či První republiky, kde byla rozvinuta především právotvorba obecní),
- nedůvěře a nezkušenosti zákonodárcově (kraje ovládají především t. č. opoziční strany),
- malé aktivitě krajů v tomto směru, obce se aktivně ucházejí o rozšíření svých působností a pravomocí; kraje se však soustřeďují především na finanční otázky - přesněji řečeno zvýšení toku zdrojů z centra,
- nevhodnost vyhlášek jako účinného nástroje politiky krajů, krajská rozhodnutí nemají totiž tak přímý dopad na občana jako obecní, a
- v nepochopení výhod, které obecně závazné vyhlášky skýtají.
Rozdělování právních předpisů kraje na nařízení a obecně závazné vyhlášky je, za jinak nezměněných okolností, nedůvodné a zbytečně nepřehledné (okolo 20 právních předpisů je dnes vydáváno ve třech různých režimech). Pokud nedojde k průlomu v úvahách zákonodárcových a nedojde ke skutečnému reálnému vzniku právních předpisů pro samostatnou působnost, tak by bylo dobré sjednotit druhy právních předpisů do jednoho typu, snad "vyhlášky kraje". Tyto předpisy by se pak měly zásadně schvalovat v zastupitelstvu a podléhat správnímu dozoru v režimu dnešních obecně závazných vyhlášek.
Při zachování dnes již prakticky jen terminologického rozlišení na nařízení a obecně závazné vyhlášky by bylo neschizofrenním řešením vydávání nařízení buď krajskému úřadu, nebo zastupitelstvu. Krajský úřad by přinesl do nařízení odbornost, nevnesl by však vůli občanů kraje. Ideální by byla interakce krajského úřadu a zastupitelstva, např. tím, že by návrh nařízení mohl učinit jen ředitel. Modalitou je varianta, že úřad může vydávat nařízení s okamžitými účinky, nesnese-li to odkladu a zastupitelstvo je pod ztrátou platnosti musí dodatečně schválit.
Hlavním úkolem však bude vytvoření dostatečného prostoru pro krajskou tvorbu právních norem. Stručný přehled, obsažený výše, poukazuje na minimální význam krajských právních předpisů. V tomto směru je nutné konstatovat dílčí selhání reformy veřejné správy v České republice.
Poznámky:
1) Viz např. stanovisko D. Hendrycha in Správní právo, obecná část, páté rozšířené vydání, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 109.
2) Kadečka, S., Právo obcí a krajů v České republice, Praha, C. H. Beck, 2003, str. 87 až 95 a str. 303 až 311.
3) Ustanovení § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích v platném znění, zní:
"Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou: a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranství v obci jsou takové činnosti zakázány, b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,d) stanoví-li tak zvláštní zákon."
4) Např. Hendrych, D., Normativní činnost veřejné správy (K problematice nařízení a obdobných předpisů). Pocta prof. JUDr. Karlu Malému, DrSc. k 65. narozeninám, 1995; Kadečka, S., Právo obcí a krajů v České republice. Praha, C. H. Beck, 2003; Koudelka , Z., Působnost právních předpisů územní samosprávy. Právní rádce 1/2003; Koudelka, Z., Rušení obecně závazných vyhlášek. Sborník K normotvorné pravomoci obcí. PrF MU Brno, 1998; Koudelka, Z., Přijímání obecně závazných vyhlášek. Správní právo 1/1999; Koudelka, Z., Druhy obecně závazných vyhlášek, Právní rádce 9/1999; Koudelka, Z., Realizace vyhlášek a sankce za jejich porušování, Právní rádce 3/2000; Koudelka, Z., Obecně závazné vyhlášky, Praha, Linde, 2000, Šrámek, A., Tvorba právních norem ve veřejné správě, 1995; Vedral, J., Obecně závazné vyhlášky obcí v judikatuře Ústavního soudu, Správní právo, č. 3/1996; Vopálka, V., Vyhlášky obcí podle čl. 104 odst. 3 Ústavy, Správní právo č. 3/1996; Zářecký, P., K normotvorné činnosti obcí (v yšších územních samosprávných celků), Správní právo č. 2/1996.
5) D. Hendrycha in Správní právo, obecná část pátého rozš. vyd., Praha, C. H. Beck, 2003, na str. 108 uvádí ve výčtu subjektů, že vedle vlády, ministerstev a ostatních správních úřadů vydává nařízení i rada obce nebo kraje.
6) K rozdílům v povaze právních předpisů a interních předpisů poznamenal Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 5. dubna 1994 (sp. zn. Pl. ÚS 49/93): "Určujícím znakem interních instrukcí je to, že se jimi jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků. Vydáváním interních instrukcí se realizuje oprávnění řídit činnost podřízených - i když se tak děje za účelem konkretizace úkolů stanovených obecně závaznými právními předpisy - a tomuto oprávnění odpovídající povinnost řídit se vydávanými příkazy, povinnost, jež stejně jako oprávnění vyplývá z právní normy stanovící takový vztah nadřízenosti a podřízenosti. O obecně závazných vyhláškách naproti tomu platí, že sice mohou obsahovat i právní normy zavazující jen určitý okruh, tato závaznost nemá však nic společného s podřízeností orgánu, který předpis vydal."
7) Zastupitelstvo kraje je činné v přenesené působnosti jen v případě, že region soudržnosti podle zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, je vymezen jen územím jednoho kraje. V takovém případě plní zastupitelstvo úkoly regionální rady v přenesené působnosti.
8) Např. Jihomoravský kraj toto zdvojení nereflektoval a rada kraje dne 29. července 2004 vydala nařízení Jihomoravského kraje, kterým se vydává Integrovaný krajský program snižování emisí Jihomoravského kraje a Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje. Rada kraje v preambuli tohoto nařízení konstatuje, že je vydává dle § 7 a § 59 odst. 1 písm. k) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů a podle § 6 odst. 6 a § 7 odst. 7 zákona č. 86/2002 Sb.., o ochraně ovzduší. Stejně postupoval i Olomoucký kraj nebo Středočeský kraj. Naproti tomu např. Karlovarský kraj vydal ve svém věstníku nařízení Krajského úřadu Karlovarského kraje ze dne 29. listopadu 2004, kterým se vydává Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Karlovarského kraje. Krajský program snižování emisí byl vydán ve formě nařízení Karlovarského kraje dne 21. října 2004, a to radou kraje.
AUTOR: Rudolf Cogan
právník, Nová Paka
Tabulka: Počty právních předpisů v krajích (od vzniku krajů do k 30. 4. 2005)
Kraj Počet nařízení Počet obecně Typ obecně závazné vyhlášky
závazných vyhlášek
Jihomoravský 9/1 1 odpady
Jihočeský 25 9/2 odpady, 5x územní plán, 3x symboly
Královéhradecký 9 4 odpady, územní plán, 2x symboly
Vysočina 14/3 1 odpady
Karlovarský 9/1 2 odpady, územní plán
Liberecký 5 2/1 odpady, 2x symboly
Olomoucký 11/3 2/1 odpady, 2x územní plán
Moravskoslezský 11/3 2 odpady, územní plán
Pardubický 5/1 1 odpady
Plzeňský 7 4 odpady, 3x územní plán
Středočeský 8 4 odpady, 2x územní plán, symboly
Ústecký 6 4/1 odpady, územní plán, 2x symboly
Zlínský 6 3 odpady, 2x územní plán
Odpady - obecně závazná vyhláška, kterou se vyhlašuje závazná část plánu odpadového hospodářství kraje
Územní plán - obecně závazná vyhláška o závazné části územního plánu velkého územního celku
Symboly - obecně závazná vyhláška o symbolech kraje a jejich užívání
Zdroj:Právní rádce
Sdílet článek na sociálních sítích
