Rozhořel se boj o další existenci OZE

A svůj jasný cíl nám vláda ČR dostatečně demonstrovala na podzim 2010, když se jí podařilo zarazit další rozvoj fotovoltaiky, a to i za cenu, že ne všichni odborníci považovali přijatá opatření za úplně "košer" a hodná právního státu. Účel však zřejmě opravdu světí prostředky...

Jak se připravují návrhy zákonů

V roce 2009 přijala Evropská unie novou směrnici na podporu využívání OZE (směrnice 2009/28/ES), kterou měly členské státy implementovat do 5. prosince 2010. Bylo tedy jasné, že i Česká republika bude muset revidovat stávající pravidla a zohlednit nové požadavky, a to pravděpodobně ve formě nového zákona, který by nahradil dosavadní, v současné době stále ještě platný zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání OZE.
Nová směrnice vzbuzovala jistou naději. Z dříve indikativního cíle podílu OZE na hrubé spotřebě elektřiny se stává cíl závazný, vláda ČR se tedy nebude moci vymlouvat, že by byl tento závazek v budoucnu ze strany EU nevymahatelný. K naplnění cíle mají sloužit další nástroje, zejména pak Národní akční plán pro OZE (dále též "NAP"), který musí členské státy připravit a předložit Komisi a který má být jakýmsi "jízdním řádem", podle něhož se budou realizovat příslušná uvedená opatření a růst instalace jednotlivých druhů OZE v příslušných letech. NAP zároveň umožní Komisi lepší kontrolu, zda členské státy skutečně plní to, co si předsevzaly a pokud ne, měly by vysvětlovat, proč a jak to napraví.

Jak už je v naší zemi ale zvykem, odpovědné úřady se implementace evropských předpisů ujaly po svém.
Přestože se mnohé instituce a asociace zabývající se využíváním OZE hlásily o slovo a nabízely pomoc a odborné konzultace při přípravě nového zákona a NAP, v přípravných komisích opět zasedli zástupci Ministerstva průmyslu a obchodu, Energetického regulačního úřadu a zástupci energetických gigantů a provozovatelů přenosové a distribučních soustav, kteří si ušili návrhy zákonů sobě na míru. Na rozdíl od zákona z roku 2005 se tentokrát na přípravě nepodílelo ani Ministerstvo životního prostředí.

Legislativní kolotoč se veřejně roztočil v květnu roku 2010, kdy Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen "MPO") zveřejnilo pro meziresortní připomínkové řízení návrh nového zákona o podporovaných zdrojích energie a současně také návrh již zmíněného Národního akčního plánu ČR pro OZE.

Mnohé asociace pro OZE a ekologická sdružení začaly "být na poplach", a přestože nejsou tyto subjekty oficiálním připomínkovým místem, zaslaly jak jednotlivě, tak i pod společnou hlavičkou odůvodněné připomínky a pozměňovací návrhy k oběma dokumentům. V případě Národního akčního plánu vzalo MPO tyto připomínky na vědomí, akceptovalo však pouze formální připomínky, nikoli věcné. Mnoho připomínek směřovalo např. k rozložení plánovaného instalovaného výkonu mezi jednotlivé druhy OZE, které neodpovídá ani údajům jednotlivých asociací OZE (ať už ve vztahu k reálně plánovaným projektům nebo ve vztahu k realizovatelnému potenciálu), ani tzv. Zprávě Pačesovy komise. V tomto směru se MPO při vypořádání připomínek odvolává na fakt, že vychází z připravovaných reálných projektů, nikdy ale nebyl uveden zdroj těchto informací a podkladů.

Připomínky asociací k návrhu nového zákona o podporovaných zdrojích, přestože byly zaslány současně s připomínkami k návrhu NAP, nevzalo MPO ani na vědomí a nijak je nevypořádalo.

NAP vláda schválila na konci srpna 2010 a předložila jej Evropské komisi, návrh zákona byl ještě několikrát přepracován, přičemž asociace zastupující OZE s každou novou verzí upozorňovaly na problematická ustanovení, která v návrhu zákona přetrvávají i nadále, a na chybějící návrhy prováděcích předpisů nebo alespoň jejich konceptů, což znemožňuje komplexní zhodnocení všech dopadů nové úpravy a je také v rozporu s pravidly pro přípravu právních předpisů . Vláda návrh zákona přesto posvětila, a to na svém jednání 11. května tohoto roku a předložila jej Poslanecké sněmovně, která jej začne projednávat od 7. června.

Krátce po prvním zveřejnění výše uvedených návrhů poslalo MPO v červnu 2010 do meziresortního připomínkového řízení také velkou novelu energetického zákona, která reaguje zejména na nutnost implementace směrnice 2009/72/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou. Tento zákon upravuje v obecné rovině povinnosti výrobců elektřiny, vztahuje se tudíž i na výrobce elektřiny z OZE. Pro ně nově připravovaná pravidla se týkají zejména zavedení dispečerského řízení pro výrobny nad 100 kW a znovuzavedení institutu autorizace pro výstavbu výroben elektřiny nad 1 MW. I zde se některé asociace pokusily zaslat své připomínky, ovšem bez výsledku. Nezbylo jim proto nic jiného, než se pokusit o diskuzi na půdě Poslanecké sněmovny a jejích výborů, kde byla novela energetického zákona projednávána od ledna tohoto roku. V těchto dnech už zbývá jen závěrečné slovo Senátu a prezidenta ČR.

Proč je nová právní úprava problematická

Návrh zákona o podporovaných zdrojích energie sloučil do jednoho předpisu podporu OZE a dále podporu druhotných zdrojů a vysokoúčinné kombinované výroby elektřiny a tepla (KVET), která byla dosud upravena v energetickém zákonu. Prakticky tím dochází ke zrovnoprávnění těchto druhů energií, což je v rozporu s prioritami EU. Výrobny elektřiny z OZE ztrácí i právo přednostního připojení k elektrizační soustavě, neboť stejné právo na přednostní připojení mají mít i druhotné zdroje a KVET. Podpora OZE má být omezena Národním akčním plánem, zatímco pro podporu druhotných zdrojů a KVET žádný podobný strop stanoven není. Většina výroben elektřiny z OZE by v rámci režimů podpory měla využívat nově upraveného hodinového zeleného bonusu (bude se měnit každou hodinu dle ceny elektřiny na trhu), jehož výpočet bude stanoven prováděcím právním předpisem a je zatím neznámý, kdežto podpora druhotných zdrojů a KVET se bude nadále poskytovat v režimu již známých a stabilních ročních zelených bonusů.

V tomto směru návrh zákona nahrává spalovnám komunálního odpadu, neboť umožňuje podporovat téměř automaticky spalování nevytříděného komunálního odpadu v režimu souběhu výhodnější podpory OZE (úředně stanovený podíl biologicky rozložitelné složky jako biomasy) a druhotných zdrojů (biologicky nerozložitelná část odpadu). Takto nastavená podpora povede k menšímu třídění odpadů nebo dokonce k jejich opětovnému míchání a spalování jako směsného komunálního odpadu.

Problematické je použití NAP jako regulačního nástroje pro rozvoj a podporu OZE. Toto opatření je jednak v rozporu se směrnicí 2009/28/ES, která chápe stanovené závazné cíle i orientační mezicíle jako minimální, nikoli jako maximum, jednak znamená pro obor OZE a související podnikatelské prostředí nové, nepřiměřeně vysoké riziko, což platí o to výrazněji u projektů, jejichž schvalování a povolování trvá několik let. Efekt je umocněn i tím, že NAP může být v případě potřeby aktualizován, tedy změněn. Jestliže některý druh OZE bude mít k dosažení svého stropu stále daleko a bude zahájeno hodně projektů, může se jednoduše stát, že mezitím bude NAP aktualizován, hodnota instalovaného výkonu pro daný druh OZE bude výrazně snížena a tyto rozjeté projekty rázem ztratí vyhlídku nároku na podporu z důvodu překročení hodnoty v NAP. Problém může způsobit i delší kolaudační řízení a uvádění výrobny do provozu, které se protáhne do nového roku, pro který nebude stanovena podpora, což nakonec znamená zmaření investice.

Tato nejistota, resp. velké riziko nestanovení podpory odradí mnoho investorů zejména z řad malých a středních podnikatelů, povede ke zdražení bankovních úvěrů a v řadě případů i k nemožnosti financovat projekt z cizích zdrojů. Samotné zpomalení rozvoje OZE a nemožnost nahradit "výpadek" jednoho druhu OZE automaticky jiným, který už např. dosáhl svého stropu, může jednoznačně vést k nedosažení závazného cíle v roce 2020.

Zákon nastavuje nová pravidla jednotlivých režimů podpory. Režim pevných výkupních cen by měl zůstat zachován pouze pro menší instalace do 100 kW, pro ostatní je určen režim ročních nebo častěji hodinových zelených bonusů. Do režimu výkupních cen se však nově promítají také tržní mechanismy, a to v podobě povinnosti výrobce uhradit povinně vykupujícímu část ceny v případě záporné ceny elektřiny na trhu s elektřinou a v podobě ztráty práva na podporu při nesesouhlasení nabídky s poptávkou. Prováděcí předpisy k těmto novým regulím nejsou známé, proto ani není možné reálně odhadnout dopad těchto opatření.

Nově je upraven tzv. hodinový zelený bonus, jehož výše se bude určovat podle rozdílu mezi pevnou výkupní cenou a hodinovou cenou na trhu s elektřinou, bude tedy pohyblivá.

Povinně vykupující by měl vykoupit jak elektřinu od výrobce v režimu pevných výkupních cen, tak od výrobce v režimu zelených bonusů, v tomto případě ovšem není dále upraveno, za jakých podmínek a za jakou cenu silové elektřiny. Rozvoj trhu s obnovitelnou elektřinou je u nás zatím v plenkách, nelze proto odhadovat, jak se trh zachová. Každopádně umožňuje využití přirozeně silnějšího a jistějšího postavení obchodníka s elektřinou v nastavení podmínek výkupu. Skutečnost, že tyto podmínky nejsou nijak upraveny, znemožňuje dopředu např. stanovit cash-flow projektu a tudíž financování z bankovních úvěrů. Nové projekty tedy budou moci pravděpodobně financovat jen ekonomicky silné subjekty.

Od zákona se očekávala také systematická úprava podpory tepla z OZE, jak ostatně vyžaduje právě směrnice 2009/28/ES. Tuto část návrhu lze označit však spíše za symbolickou, s největší pravděpodobností nebude moci být jistým základem pro větší rozvoj výroby tepla z OZE.

Nejistotu nových podmínek podpory OZE dokreslovala novela energetického zákona, zejména zamýšlené zavedení dispečerského řízení pro výrobny nad 100 kW. Vyjadřování energetických společností v průběhu roku 2010 naznačovalo, že je nutné zavést dispečerské řízení zejména pro nestabilní zdroje, tedy větrné a solární elektrárny. Předpisy EU přitom požadují, aby OZE měli přednostní přístup k přepravě a distribuci. S odvoláním na možnost zneužívání dispečerského řízení vůči OZE a na maření investic bylo toto ustanovení nakonec změněno a dispečerské řízení by mělo být po definitivním schválení novely energetického zákona možné pouze za náhradu.

Proti této změně se již začínají ozývat hlasy z řad energetických společností, že když nebudou moci regulovat výrobny OZE, nebude možné uvolnit stop-stav pro připojování "nestabilních" zdrojů k síti, který je platný od února 2010.

V novele energetického zákona je nově upraven další nástroj MPO pro regulaci dalšího rozvoje OZE, a to autorizace na výstavbu výrobny elektřiny od 1 MW. Některých zdrojů se toto opatření nedotkne (např. střešní solární instalace, většina bioplynových stanic atd.), pro některé to bude citelný zásah a velká nejistota v povolování projektu, neboť autorizace má předcházet územnímu řízení, pravděpodobně před ní tedy investor bude muset absolvovat např. proces posuzování vlivů na životní prostředí a případnou změnu územního plánu obce, což jsou již poměrně velké náklady.
Jak již bylo výše uvedeno, novela energetického zákona je těsně před definitivním schválením, návrh nového zákona o podporovaných zdrojích energie je na začátku projednávání v Poslanecké sněmovně a jeho definitivní podoba se ještě může značně lišit od té současné. Bude tedy hodně záležet na tom, do jaké míry se podaří vysvětlit poslancům širší souvislosti podpory využívání OZE a navržených podmínek.

Jaký bude pravděpodobně výsledek, pokud návrh zákona o podporovaných zdrojích bude přijat v současné podobě?

Pro fotovoltaiku by to znamenalo stop-stav jakéhokoli rozvoje, a to včetně malých střešních instalací, neboť současný celkový instalovaný výkon leží nad hranicí předpokládanou v NAP pro rok 2020, proto jakákoli nová instalace nebude mít dle nového zákona nárok na podporu.

Přestože rychlý rozvoj v posledních letech a nárůst výroby způsobil velké zlevnění solárních technologií, pro malé instalace jsou tyto ceny stále ještě vysoké a bez jakékoli podpory tudíž neekonomické.

Větrná energetika má sice nějakou šanci na další rozvoj, vždyť NAP předpokládá pravidelné přírůstky 50 MW ročně, tento prostor je ovšem pouze teoretický, pokud nedojde ke zjednodušení povolovacích řízení, jak ostatně požaduje i směrnice EU, a ke změně přístupu krajských samospráv, které ve svých územně plánovacích dokumentacích vytváří spíše nové bariéry výstavby VtE. Místo zjednodušení povolovacích řízení jsme se však dočkali další administrativní překážky ve formě autorizace na výstavbu výroben elektřiny, o kterou je nutné žádat pro výrobny od 1 MW, tedy i pro výstavbu jedné jediné dnes nejběžnější 2MW VtE. Posuzovat se přitom má 14 někdy poměrně vágně formulovaných kritérií, všechny se posuzují i v jiných povolovacích řízeních, investoři tedy budou stejné podklady předkládat vícekrát. Jisté obavy investorů v oboru větrné energie dokresluje fakt, že úřadem příslušným pro udělování autorizace je MPO, jehož postoj k obnovitelným zdrojům, zejména pak k tzv. "nestabilním" obnovitelným zdrojům, je notoricky známý.

Odborníci na využívání OZE spatřují poměrně velký potenciál v geotermální energii. Příslušné technologie jsou však v současné době poměrně nákladné, k jejich zlevnění je třeba další rozvoj a masovější využívání. Do té doby bude hlavní překážkou zejména zastropování výkupní ceny na úrovni 6 Kč/kWh, jak je uvedeno v návrhu nového zákona, a dále nedostatečná úprava podpory využívání tepla z OZE.

Vláda ČR naopak spatřuje největší potenciál ve využívání biomasy, odborníci na tomto poli však již varují, že bez řádného nastavení pravidel se z podpory biomasy může stát další kauza podobná fotovoltaickému boomu. Biomasou je například i dřevo, odpad z těžby dřeva, který často využívají také domácnosti k vytápění. Bude-li se podpora vztahovat i na spoluspalování takové biomasy ve velkých kotlích (společně třeba s uhlím), zvýšená poptávka ze strany energetických gigantů vyžene cenu této biomasy vzhůru. V tomto směru by se vyplatila úprava podmínek podpory účelově pěstované biomasy.

Velkou tradici v naší zemi mají vodní elektrárny, jejich další rozvoj na nových lokalitách je však v současné době problematický. Důvodem zde výjimečně nejsou ani tak nové podmínky pro podporu OZE, ale spíše dohoda s Ministerstvem zemědělství a správami toků o uvolnění lokalit pro možnou výstavbu nových vodních elektráren.

Pavla Cinková - Česká společnost pro větrnou energii (ČSVE)

Zdroj: Časopis Alternativní energie - www.alen.cz